Prof. Dr. Peter Hänni, Universität Freiburg
Werner Schnyder, Rechtsanwalt, Zürich
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I. Problemstellung und Auftrag 1
II. Vorgehen 2
1. Teil: Grundlagen 3
I. Vorbemerkungen
1. Der entstandene Schaden 3
2. Organisatorische Besonderheitend er SKB 3
3. Das Verhältnis der Kantonalbanken zur
eidgenössischen Bankengesetzgebung 4
a) Grundlagen 4
b) Die teilweise Nichtgeltung des BaG im einzelnen 5
c) Die Stellung der Eidgenössischen Bankenkommission 7
II. Die rechtlich relevanten Bestimmungen 9
1. Kantonale Gesetze 9
2. Regierungsrätliche Verordnungen 10
3. Reglemente des Bankrates, der Bankenkommission und
der Geschäftsleitung 10
4. Bundesvorschriften 11
III. Die Träger rechtlicher und politischer Verantwortung und ihre Aufgaben 12
1. Die Zuständigkeiten im SKB-internen Bereich 14
a) Bankrat und Bankkommission 14
b) Das Verhältnis zwischen Bankrat und Bankkommission 16
c) Zur Stellung des Bankpräsidenten 17
d) Die Direktion 19
e) Inspektorat und Chefinspektor 20
f) Die Zensoren 21
2. Die Zuständigkeiten im politischen (SKB-externen) Bereich 23
a) Vorbemerkungen 23
b) Regierungsrat 24
c) Finanzdirektor 25
d) Die Staatswirtschaftskommission bzw. FIKO und GPK 25
e) Kantonsrat 26
IV. Die Arten der Verantwortlichkeit 26
1. Die strafrechtliche Verantwortlichkeit 26
2. Vorbemerkungen zur disziplinarrechtlichen und
vermögensrechtlichen Verantworlichkeit 27
3. Die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 30
a) Geltungsbereich 30
b) Verletzung der Dienstpflicht 30
c) Verschulden 30
d) Verjährung 31
4. Die zivilrechtliche Verantworlichkeit bzw.
die Haftung für Schaden 31
a) Die Haftungsgrundlage 31
b) Der Schaden 32
c) Die Widerrechtlichkeit 32
d) Das Verschulden 32
e) Der adäquate Kausalzusammenhang 33
5. Die politische Verantwortung 33
V. Die Einhaltung der Dienstpflichten als Ausgangspunkt für die Verantwortlichkeit 34
1. Die Bedeutung des Bankgeheimnisses 34
a) Inhalt des Bankgeheimnisses 34
b) Die dem Bankgeheimnis unterstellten Personen der SKB 35
c) Die dem Bankgeheimnis nicht unterstellten Personen 35
aa) Regierungsrat als Kollegialbehörde 36
bb) Staatswirtschaftskommission bzw. FIKO und GPK 36
cc) Kantonsrat 38
2. Die Dienstpflichten im SKB-internen Bereich 39
a) Bankrat und Bankkommission 39
aa) Bedeutung der Kompetenzdelegation 39
bb) Grundsätze für den Massstab der Sorgfaltspflichten und
der Verantwortlichkeit 40
cc) Anforderungen an die Sorgfaltspflicht des Bankrates 42
dd) Anforderungen an die Sorgfaltspflicht der Bankkommission 48
ee) Die Sogfaltpflicht in der Aufgabenerfüllung nach der bundes-
gerichtlichen Praxis 50
ff) Zusammenfassung 53
b) Zensoren 54
aa) Anforderungen an die Sorgfallspflicht 54
bb) Die Sorgfaltspflicht in der Aufgabenerfüllung nach der
bundesgerichtlichen Praxis 57
c) Direktion udn Inspektorat 58
3. Die Dienstpflichten im SKB-externen (politischen) Bereich 59
a) Der Regierungsrat 60
b) Staatswirtschaftskommission bzw. FIKO und GPK
sowie Kantonsrat 61
Vorbemerkungen zum 2. und 3. Teil 62
2. Teil: Verantwortlichkeiten im Bereich der sogenannten Altlasten 63
I. Vorbemerkungen 63
II. Zum Vorgehen 64
III. Der relevante Sachverhalt im Hinblick auf die Verantwortlichkeiten 65
1. Eigenmittel- und Reservesituation 65
a) Die Entwicklung zur Universalbank 65
b) Die Situation der ungenügenden Eigenmittel 65
c) Reservesituation und Gewinnablieferungspflicht 66
d) Kenntnis der mangelhaften Eigenmittel- und Reservesituation 67
2. Organisations- und Personalpolitik 68
a) Problem Linie vor Sparte oder umgekehrt 68
b) Wechsel der Führungsstruktur auf Direktionsebene 69
c) Personalpolitik im engeren Sinne 69
3. Die Bewältigung des Falles Dornach 70
4. Informations- und Kommunikationsverhalten 72
a) Standortvbestimmungen der Bankdirektion zu Handen der
Aufsichtsgremien 73
b) Information des Regierungsrates 74
c) Information des Kantonsrates 74
5. Sonderproblem Kautionspflicht 75
IV. Die Verantworlichkeiten im einzelnen 76
1. Bankratspräsident 76
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 76
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 76
bb) Das Verschulden 78
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 78
2. Bankkommission 78a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 79
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 79
bb) Das Verschulden 79
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 79
3. Bankrat 80
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 80
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 80
bb) Das Verschulden 83
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 83
4. Finanzdirektor 83
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 83
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 83
bb) Das Verschulden 85
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 85
5. Regierungsrat 86
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 86
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 86
bb) Das Verschulden 87
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 87
6. Zensoren 88a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 88
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 88
bb) Das Verschulden 89
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 89
7. Kantonsrat und seine Kommissionen 89
a) Das Plenum 90
b) Die Geschäftsprüfungskommission 91
c) Die Finanzkommission (Bzw. Staatswirtschaftskommission) 91
3. Teil: verantworlichkeiten im Zusammenhang mit der Übernahme der Bank in Kriegstetten 92
I. Vorbemerkungen 92
II. Der relevante Sachverhalt im Hinblick auf die Verantwortlichkeiten 92
1. Entwicklung bis zum 31. Dezember 1991
(Präsidium Daniel Müller) 92
a) Kooperation 92
b) Folgen des Falles Spar- und Leihkasse Thun (SLT) 93
2. Beteilung der SKB an der BiK 95
a) Ausgangslage 95
b) Das Einklinken der SKB in die Rettungsaktion 95
c) Bankratssitzung vom 16. Mai 1992 97
d) Information des Regierungsrates bzw. dessen Vetorecht 100
e) Die Interpellation dr SP-Fraktion 102
f) Die Beteiligung gemäss Letter of Intent 102
g) Das Übernahmeangebot an die BiK-Aktionäre 102
h) Die Ermittlugn des Aktienpreises 103
i) Die BiK als Tochtergesellschaft der SKB 104
3. Die Integration der BiK 105
a) Projekt Sofortmassnahmen 105
b) Die Lösungsvarianten 105
III. Die Verantwortlichkeiten im einzelnen 108
1. Bankpräsident 108
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 108
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 108
bb) Das Verschulden 110
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 110
2. Bankkommission 111
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 111
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 111
bb) Das Verschulden 111
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 111
3. Bankrat 112
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 112
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 112
bb) Das Verschulden 112
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 113
4. Finanzdirektor 113
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 113
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 113
bb) Das Verschulden 114
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 114
5. Regierungsrat 114
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit 114
aa) Die Dienstpflichtverletzungen 114
bb) Das Verschulden 116
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit 116
6. Zensoren 116
7. Kantonsrat und seine Kommissionen 117
4. Teil Zusammenfassung 118
1. Bankratspräsident Daniel Müller 118
2. Bankratspräsident Dr. Heinz Frey 119
3. Mitglieder der Bankkommission in der Ära Daniel Müller 120
4. Mitglieder der Bankkommission in der Ära Dr. Heinz Frey 120
5. Mitglieder des Bankrates in der Ära Daniel Müller 120
6. Mitglieder des Bankrates in der Ära Dr. Heinz Frey 121
7. Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli 121
8. Finanzdirektor Peter Hänggi 122
9. Gesamtregierungsrat (bis Ende 1991) 122
10. Gesamtregierungsrat (Ab Anfang 1992) 123
11. Zensoren 123
12. Kantonsrat 123
13. Geschäftsprüfungskommission 123
1. Problemstellung und Auftrag
Angesichts der Vorgänge im Zusammenhang mit der Führung der Solothurner Kantonalbank beschloss der Kantonsrat am 2. Februar 1994 die Einsetzung einer Parlamentarischen Untersuchungskommission. Diese hat den Auftrag, die Problematik umfassend abzuklären und dem Parlament und der Öffentlichkeit Bericht zu erstatten und allfällige Massnahmen zur Bewältigung des Debakels rund um die Solothurner Kantonalbank zu beantragen.
Nach verschiedenen Vorgesprächen mit dem Präsidenten der PUK, Herrn Kantonsrat Boris Banga, sowie mit dem PUK-Sekretär, Herrn Fritz Brechbühl, erteilte die PUK dem Unterzeichneten sowie seinem Mitarbeiter, Herrn Werner Schnyder, Rechtsanwalt, Zürich, am 14. Februar 1995 einen Experten- und Gutachtenauftrag, das Verhalten der Aufsichtsorgane über die frühere Kantonalbank zu prüfen, namentlich des Kantonsrates, des Regierungsrates, des Finanzdepartementes, der Geschäftsprüfungskommission, des Bankrates, der Bankkommission, des Bankpräsidenten sowie der Eidgenössischen Bankenkommission. Der Auftrag wurde dahingehend präzisiert, dass folgende Punkte zu beleuchten sind:
1. Grundlagen
1.1. Feststellung des (damals) geltenden Rechts
1.2. Feststellung der Zuständigkeiten und Kompetenzen nach damaligem Recht
2. Tatsächliches Verhalten
2.1. Altlasten 2.2. BiK
3. Auswertung (Gegenüberstellung Zuständigkeiten/Kompetenzen und tatsächliches Verhalten)
3.1. Altlasten 3.2. BiK
4. Konsequenzen
4.1. Strafrechtlich
4.2. Zivilrechtlich
4.3. Disziplinarrechtlich (auch wenn die betreffenden Personen heute nicht mehr in einem disziplinarrechtlich relevanten Dienstverhältnis zum Staat stehen)
11. Vorgehen
Die Beauftragten werden sich im wesentlichen an diesem Grobrahmen orientieren. Zu berücksichtigen gilt es dabei, dass für das tatsächliche Verhalten der involvierten Aufsichtsorgane die Untersuchungsergebnisse der PUK massgebend sind. Im Rahmen des ersten Teils (Grundlagen) wird es darum gehen, Verantwortlichkeitsmassstäbe aus den anwendbaren rechtlichen Grundlagen zu gewinnen, um anschliessend in den folgenden drei Teilen Aussagen über die Verantwortlichkeiten machen zu können.
1. Teil:
1. Vorbemerkungen
1. Der entstandene Schaden
Ausgangspunkt der nachstehenden Erwägungen bildet die Tatsache, dass durch die zu untersuchende Führung und Aufsicht der Solothurner Kantonalbank (SKB) dem Kanton ein Schaden entstanden ist. Dieser Schaden setzt sich insbesondere aus folgenden Elementen zusammen:
-Abschreibung des gesamten Dotationskapitals von 170 Mio. Franken (KRB über die Erhöhung des Dotationskapitals der Solothurner Kantonalbank vom 6. März 1991).
-Anteil des Kantons an der Schadensliquidation gemäss Vertrag mit dem Schweizerischen Bankverein 193 Mio. Franken.
Nicht berüicksichtigt bzw. nicht beziffert wird indessen im folgenden der Schaden, den die PS-lnhaber erlitten haben sowie der immaterielle Schaden, der dem Kanton Solothurn durch die negativen Publizität im Zusammenhang mit dem Zusammenbruch der SKB entstanden ist.
2. Organisatorische Besonderheit der SKB
Der Auftrag beinhaltet die Abklärung der Verantwortlichkeit der mit der Aufsicht der SKB betrauten Behörden. Hier muss jedoch von Anfang an im Auge behalten werden, dass eine klare Abgrenzung von Aufsicht und Geschäftsführung bei der SKB nicht möglich ist. Im Gegensatz zu Banken, die dem eidg. Bankengesetz unterstehen, gilt hier der sonst angewendete strenge Dualismus, wonach kein Mitglied der Verwaltung der Geschäftsleitung angehören darf, nicht: Das Kantonalbankgesetz sieht vielmehr vor, dass dem Bankrat bzw. der Bankkommission gewisse Geschäfte zur eigenen, konkreten Wahrnehmung obliegen (vgl. unten). Dies wird insbesondere bei der Beurteilung der Sorgfaltspflicht von Bedeutung sein, indem nicht nur die Sorgfalt bei der Auswahl der Unterstellten und in der Überwachung ihrer Tätigkeit sondern auch diejenige bei der eigenen Geschäftsführung gewürdigt werden muss. Es fällt denn auch auf, dass das Kantonalbankgesetz den Begriff Verwaltung nicht in dem engen Sinne wie das Obligationenrecht bei der Aktiengesellschaft versteht, sondern ganz allgemein für den Betrieb der Bank schlechthin verwendet, wie § 24 KBG zeigt.
3. Das Verhältnis der Kantonalbanken zur eidgenössischen Bankengesetzgebung
a) Grundlagen
Ausgangspunkt bildet Art. 31 quater BV, der folgenden Wortlaut hat:
"1 Der Bund ist befugt, über das Bankwesen Besimmungen autzustellen.
2 Diese Bestimmungen haben der besonderen Aufabe und Stellung der Kanonalbanken Rechnung zu tragen."
Der Bund hat gestützt auf diese Kompetenznorm das Bankengesetz (BaG) erlassen. Dessen Vorschriften sind bloss teilweise auf die Kantonalbanken anwendbar. /nsbesondere bedürfen die Kantonalbanken keiner Bewilligung der Bankenkommission zur Aufnahme ihres Geschätfsbefriebes, und bei Problemen im Rahmen der Geschäftsführung kann die Bankenkommission den Kantonalbanken dementsprechend auch keine Bewilligung entziehen. Bodmer/Kleiner/Lutz, Zürich 1994, Kommentar zu Art. 3 bis 3quater BaG bemerken dazu: Es ist sicher Sache der Kantone, die mit der kantonalen Mitwirkung zusammenhängenden Organisationsfragen zu regeln, d.h. Fragen, die zufolge der speziellen Natur der Kantonalbanken als besondere Anstalts- oder Verbandsformen anders als bei den privatrechtlich organisierten Ganken zu lösen sind. (...) Anderseits können durch die Bankengesetzgebung des Bundes gewerbepolizelich jene Belange erfasst werden, bei denen sich zu den übrigen Banken kein Unterschied ergibt, insbesondere bezüglich der Geschäftsabwicklung. Das würde auch dem Gleichbehandlungsgnundsatz von BV 4 entsprechen.
Zur Frage, ob unter dem gewerbepolizeilichen Aspekt des Bankengesetzes die Kantonalbanken bei der Geschäftsabwicklung von anerkannten Grundsätzen des Bankgeschäftes abweichen dürften, wird unter Hinweis auf den Jahresbericht 1978 (S. 26) der EBK deren Auffassung wie folgt wiedergegeben Die Förderung der kantonalen Wirtschaft sei durch besondere staatliche Massnahmen vorzunehmen und nicht über die Kantonalbanken durch die Gewährung von besonders risikobelasteten Krediten. Hingegen sei es Aufgabe der Kantonalbanken, wenig Ertrag abwerfende Sparten des Bankgeschäftes zu pflegen und auszubauen, was bei der Festsetzung der Gewinnablieferung zu berücksichtigen sei. Die Frage nach der Pflicht der Kantonalbanken, sich namentlich bei Risikogeschäften an anerkannte Grundsätze des Bankgeschäftes zu halten, betrifft die Bonität der Bank und ist bei Kantonalbanken ohne Staatsgarantie gläubigerschutzrelevant. Bei Instituten mit Staatsgarantie mag sich unkonforme Kreditvergabe auf das Staatsvermögen auswirken, was primär Sache des Kantons ist. Gläubigerschutzinteressen wären dann tangiert, wenn bei der Bank (und beim Kanton) llliquidität eintreten oder, wenn bewusst zu grosszügige oder fahrlässige Kreditvergabe seitens der Kantonalbanken andere Banken zu gleichem Vorgehen verleiten würde. Der letztere Aspekt hätte aber wohl eher Bedeutung unter dem Funktionsschutzzweck (...). Soweit die Frage der Bindung der Geschäftstätigkeit an allgemein anerkannte Grundsätze des Bankgewerbes im Zusammenhang mit der Bewilligungsvoraussetzung einer sorgfältigen Abwicklung von Risikogeschäften zur Vermeidung von Verlusten und der Erwirtschaftung eines Gewinnes (...) steht, betrifft sie BaG 3, der auf Kantonalbanken de lege lata nicht anwendbar ist. Soweit aber die eigenen Mittel und die Liquidität (BaG 4) betroffen sind, ist die Bundesaufsicht anwendbar (a.a.O.)ª
b) Die teilweise Nichtgeltung des BaG im einzelnen
Art. 3 Abs. 1 BaG enthält zunächst einen allgemeinen Vorbehalt zugunsten der kantonalen Vorschriften über die Kantonalbanken:
´Mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes werden aufgehoben:
a. die kantonalen Bestimmungen über Banken; vorbehalten bleiben die Bestimmungen über Kantonalbanken, (...)ª.
Dieser Vorbehalt bezieht sich nach h.L. nicht auf die im BaG geregelte Materie. Wo das BaG keine Anwendung finden soll, wird dies im Gesetz selber ausdrücklich gesagt. Die Ausnahmen beiehen sich auf die Bewilligungspflicht (Art. 3 Abs.4 BaG), die Reservenbildung (Art. 5 Abs. 2 BaG), die Revisionsstelle (Art. 18 Abs. 2 bzw. 34 VV) sowie die zivilrechtliche (vermögensrechtlicheJ Verantwortlichkeit (Art. 38 Abs. 1 BaG)'. Die Ausnahmebestimmungen haben folgenden Wortlaut:
Art. 3 Abs.4 BaG (Bewilligungspflicht)
´Dieser Artikel findet nicht Anwendung auf die Kantonalbanken. Als solche gelten die durch kantonalen gesetzlichen Erlass errichteten Banken, für deren Verbindlichkeiten der Kanton haftet, sowie die durch kantonalen gesetzlichen Erlass vor 1883 errichteten Banken, für deren Verbindlichkeiten der Kanton zwar keine Haftung übemimmt, die aber unter Mitwirkung der kantonalen Behörden verwaltet werden.ª
Art. 5 Abs. 2 (Reservenbildung)
´Dieser Artikel findet nicht Anwendung auf die Kantonalbanken (...)ª.
Art. 18 BaG (Revisionsstelle)
´1 Die Banken haben ihre Jahresrechnung jedes Jahr durch eine ausserhalb des Untemehmens stehende Revisionsstellen prüfen zu lassen.
2 Kantonalbanken sind von der Revision nach Absatz 1 befreit, sofem sie von einer eigenen sachkundigen Kontrollstelle gepift werden.ª
Diese Bestimmung wird in Art. 34 VV BaG wie folgt prazisiert:
´1 Die Bankenkommission entscheidet, ob eine Kantonalbank gemäss Art. 18 Abs. 2 des Gesetzes von der Revision durch eine anerkannte Revisionsstelle befreit ist. Sie ist befugt, zu diesem Zwecke von den Kantonalbanken Aufschluss darüber zu verlangen, ob sie durch eine sachkundige und von der Geschäftsführung unabhängige Revisionsstelle geprüft werden.
2 Stellt die Bankenkommission fest, dass die eigene Revisionsabteilung einer Kantonalbank nicht genügt, so lädt sie die Bank ein, entweder ihre Revisionsabteilung entsprechend auszugestalten oder die Revision einer Revisionsstelle nach Artikel 20 des Gesetzes zu übertragen.ª
Art. 38 Abs. 1 BaG (Verantwortlichkeit)
´Für die Kantonalbanken bleiben die kantonalen Vorschriften über die zivilrechtliche Verantwortlichkeit vorbehalten.ª
(Vgl. dazu Bodmer/Kleiner/Lutz, N5 zu Art. 53.)
Schliesslich ist auf gewisse Erleichterungen mit Blick auf die Eigenmittel hinzuweisen, die zugunsten von Kantonalbanken gelten (Art. 11 und 13 VV).
Insgesamt lässt sich für die Geltung des BaG für Kantonalbanken folgendes Ergebnis festhalten: Kantonalbanken unterstehen gnundsätzlich den Vorschriften des BaG. Mit Bezug auf die Organisation der Bank und die oben angeführten ausdrücklichen Ausnahmen jedoch gelten die Vorschriften des BaG nicht. Die Fragen der Verantwortlichkeit, die es im vorliegenden Zusammenhang zu klären gilt, werden durch diese Vorschriften der eidgenössischen Bankengesetzgebung nur am Rande berührt. Die Verantwortlichkeit der mit der Führung und Aufsicht der Bank betrauten Organe ist auf Grund der Organisationsfreiheit der Kantone nach dem kantonalen öffentlichen Recht zu beurteilen (vgl. dazu im einzelnen die Ausführungen zur Verantwonlichkeit).
c) Die Stellung der Eidgenössischen Bankenkommission
Die Sonderregelung für die Kantonalbanken hinsichtlich der Revision wurde mit der Gesetzesänderung aufgehoben. Nach altem Recht - und für die Solothurner Kantonalbank relevant - sind die oben zitierten Bestimmungen in Art. 18 Abs. 2 BaG und 34 VO BaG. Es liesse sich allenfalls fragen, ob sich die verantwortlichen Solothurner Bankorgane wenigstens teilweise exkulpieren können mit dem Hinweis, die Eidgenössische Bankenkommission hätte ein allfälliges Ungenügen der Kontrollorgane erkennen und Abhilfe schaffen bzw. die Solothurner Kantonalbank zu entsprechenden Änderungen einladen müssen.
Die Beantwortung dieser Frage hängt davon ab, mit welcher Intensität die EBK die ihr von der KB zur Verfügung gestellten Unterlagen prüft. Die Kantonalbanken sind bekanntlich von der externen Revision befreit, sofern sie von einer eigenen sachkundigen Kontrollstelle geprüft werden. Wo betriebsfremde Prüfer fehlen, müssen an die internen Inspektorate höhere Anforderungen gestellt werden (Bodmer/Kleiner/Lutz, Zürich 1986, N 12 zu Art. 18 bis 22). Auch die Inspektorate der Kantonalbanken müssen die Revisionsberichte der EBK einreichen, was dieser erlaubt, die Qualität der Revision zu verfolgen (a.a.O. N. 13). Diese Revisionsberichte müssen nach ganz bestimmten formalen und inhaltlichen Kriterien abgefasst werden, welche durch das bis 31. Dezember 1994 gültige Rundschreiben der Eidg. Bankenkommission über Form und Inhalt des Revisionsberichtes vom 26. September 1978 (EBK-RS 78/3) vorgegeben werden. Insbesondere verlangt das
Rundschreiben, dass gleich zu Beginn des Berichtes in einem ersten Kapitel allfällige Beanstandungen mit den der Bank gesetzten Fristen zu deren Behebung aufgelistet werden (EBK-RS 78t3, Rz 10 ff.). Ebenso sind in diesem Kapitel allfällige Vorbehalte des Inspektorats anzubringen, wenn dieses aus irgendwelchen Gründen nicht in der Lage ist, einen Tatbestand, den es zu kontrollieren hat, ausreichend zu würdigen (EBK-RS 78/3, Rz 15 ff.).
Werden solche Beanstandungen und Vorbehalte in einen Revisionsbericht aufgenommen, muss die EBK bei der entsprechenden Bank intervenieren. Diese Intervention erfolgt auch bei den Kantonalbanken. Nun gibt es aber bei den Kantonalbanken für die EBK keine Möglichkeit, ihrer Intervention mit allfälligen Sanktionen Nachdruck zu verleihen, insbesondere gibt es nicht die Möglichkeit des Bewilligungsenkugs. Die EBK kann in solchen Situationen also lediglich die Bankorgane und die entsprechenden Aufsichtsorgane informieren. Alles weitere fällt in die Verantwortung der Kantone. Im Lichte des Gläubigerschutzes genügt dieses Vorgehen auch angesichts der Staatsgarantie bei Kantonalbanken.
Werden keine Beanstandungen und Vorbehalte angebracht, wird der Revisionsbericht als solcher zur Kenntnis genommen, und auf allfällige Widerspruche und offensichtliche Fehler hin geprüft. Wenn offensichtliche Widersprüche aufscheinen, wird mit dem Revisor Kontakt aufgenommen, um eine Klärung zu erhalten, allenfalls wird alsdann ebenfalls interveniert. Solche Widersprüche können z.B. in der Nichteinhaltung der gesetzlichen Mindesteigenmittel oder der Liquiditätsvorschriften bestehen, die der Revisor selber nicht erkannt hat (was eher theoretischer Natur ist), oder in Hinweisen auf Belehnungen von Pfändern, die offensichtlich zu hoch sind usw. Im übrigen aber hat die EBK keine Möglichkeit, einen Revisionsbericht, der der kontrollierten Bank korrekte Rechnungslegung und Geschäftsführung sowie eine gesunde Vermögenslage bescheinigt, ihrerseits zu überprüfen. Das ist denn auch gar nicht ihre Aufgabe. Gegenüber der aktienrechtlichen Revision etwa erklärt sich die grössere Wirksamkeit der bankengesetzlichen Prüfung damit, dass sie nicht bloss auf die Feststellung der Richtigkeit der Rechnungsausweise beschränkt ist, sondern darüber hinaus den Banken unter gewissen Voraussetzungen Auflagen machen und im Notfalle das Eingreifen der EBK bewirken kann (Bodmer/ Kleiner/Lutz, Zürich 1994, N 9 zu Art. 18 bis 22). Die EBK ist also auf die korrekte Vorarbeit des !nspektorats angewiesen.
Die Kontrolle über die Kantonalbanken, die nach den Grundsätzen der SKB organisiert sind, lässt sich daher als fünfstufge Aufsicht verstehen: Auf der ersten Stufe wird durch Gesetz und Verordnung auf die Geschäftsführung eingewirkt und es werden ihr bestimmte wichtige Grundsätze für die Führung der Bankgeschäfte vorgegeben. Die zweite Stufe der Aufsicht besteht in der Kontrolle durch die Verwaltung bzw. den Bankrat. In der dritten Stufe erfolgt durch die (interne und externe) Revision eine akribische methodische Kontrolle. Die vierte Stufe besteht in der von den politischen Behörden (Regierungsrat und Kantonsrat) wahrzunehmenden Kontrollaufgaben. Die EBK schliesslich bildet die fünfte Stufe dieser Aufsichtspyramide, wobei ihre wesentliche Bedeutung darin zu sehen ist, dass sie internes und externes Revisorat gegenüber der zu kontrollierenden Bank als Instrument einsetzen kann, um die Behebung von beanstandeten Mängeln durchzusetzen. Wenn die kontrollierte Bank den Beanstandungen der Revisorate keine Folge leistet, greift die EBK mit ihrem Sanktionsinstrumentarium ein.
11. Die rechtlich relevanten Bestimmungen
Für die Untersuchung der Verantwortlichkeit sind vorab folgende Bestimmungen von Bedeutung:
1. Kantonale Gesetze
-Verfassung des Kantons Solothurn vom 8. Juni 1986 -Gesetz über die Solothurner Kantonalbank (KBG) vom 11. Juni 1922 -Gesetz über das Staatspersonal vom 27. September 1992 -Gesetz über das Staatspersonal vom 23. November 1941 (mit seitherigen Anderungen -Gesetz über die Haftung des Staates, der Gemeinden, der öffentlichrechtlichen Körperschaften und Anstalten und die Verantwortlichkeit der Behörden, Beamten und öffentlichen Angestellten und Arbeiter (Verantwortlichkeitsgesetz, VG) vom 26. Juni 1966 -Kantonsratsgesetz vom 24. September 1989 mit folgenden Ausführungserlassen: --Geschäftsreglement des Kantonsrates von Solothurn, KRB vom 10. September 1 991
--Pflichtenheft für die Sachkommssionen des Kantonsrates von Solothurn vom 4. Dezember 1991
--Pflichtenheft der Geschäftsprüfungskommission (GPK) des Kantonsrates von Solothurn vom 4. Dezember 1991
--Pflichtenheft für die Finanzkommission (FIKO) des Kantonsrates von Solothurn vom 4. Dezember 1991 -Geschäftsreglement des Kantonsrates von Solothurn vom 10. Dezember 1960 (für die Zeit vor dem 1. Januar 1992)
2. Regierungsrätliche Verordnungen
-Geschäftsreglement für die Solothurner Kantonalbank (GR) vom 7. August 1 970 -Reglement über das Revisionswesen der Solothurner Kantonalbank (RR) vom 13. Mai 1980
-Verordnung über die Entschädigungen der Bankbehörden sowie der Zensoren und Zensorinnen der Solothurner Kantonalbank (EntschVO) vom 7. Juli 1992
3. Reglemente des Bankrates, der Bankkommission und der Geschäftsleitung
-Reglement über die Organisation und die Zuständigkeiten der Direktion der Solothurner Kantonalbank, Beschluss des Bankrates vom 1. Januar 1985 -Direktionsreglement der Solothurner Kantonalbank, Beschluss des Bankrates vom 14. Mai 1990 -Reglement der Geschäftsleitung der Solothurner Kantonalbank, Beschluss des Bankrates vom 15. Januar 1993 -Reglement über die Kreditzuständigkeiten, Beschluss des Bankrates vom 7. Dezember 1981 -Reglement über die Kreditzuständigkeiten, Beschluss des Bankrates vom 7. November 1988 (Revision und Anpassung der Beträge) -Kompetenzreglement für das Kreditgeschäft, Delegationsbeschluss des Bankrates vom 2. Dezember 1 991, Beschluss der Bankkommission vom 25. Februar 1992 -Kredithandbuch der Solothurner Kantonalbank von 1993
4. Bundesvorschriften
-Bundesverfassung (BV) -OR (insbesondere obligationenrechtliche Bestimmungen zum Aktienrecht) -Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8.11.1934 (SR 952.0) -Schweizerisches Strafgesetzbuch
Bei der Anwendung von Bundesgesetzen ist zu berücksichtigen, dass diese oft bloss analoge Anwendung finden können, z.B. im Rahmen der Beurteilung von allfälligen Sorfaltspflichtsverletzungen. Bei dieser analogen Anwendung ist zu beachten, dass das geltende Aktienrecht erst seit 1. Juli 1992 in Kraft ist. Wenn die für die Beurteilung der Sorgfaltspflicht relevanten Bestimmungen des alten Rechts eine Handlung oder Unterlassung noch rechtfertigen würden, die nach neuem Recht nicht mehr zulässig wäre, ist zu Gunsten der Aufsichtspflichtigen von dieser günstigeren Situation auszugehen, wobei allerdings der bundesgerichtlichen Auslegung der fraglichen (alten) Normen Rechnung zu tragen ist.
III. Die Träger rechtlicher und politischer VerantwortUng und ihre Aufgaben
Das Organigramm auf der folgenden Seite veranschaulicht, dass es zwei verschiedene Bereiche bzw. Kreisläufe von Zuständigkeiten, Aufgaben, Weisungen, Information und Kontrolle gibt: Der eine Eereich ist der SKB-interne Bereich, der andere ist der politische Bereich. Entsprechend sind die Verantwortlichen nach verschiedenen Gesichts-punkten zu beurteilen. Der SKB-interne Bereich umfasst insbesondere
-Bankrat -Bankratsprasident -Bankkommission -Direktoren -Inspektorat und Chefinspektor -Zensoren Der politische Bereich umfasst -Regienungsrat als Kollegium -Vorsteher des Finanzdepartements -Kantonsrat -GPK /Staatswirtschaftskommission / Finanzkommission
1. Die Zustandigkeiten Im SKB-internen Bereich
Hier interessiert insbesondere das Verhalten von Bankrat und Bankkommission als vom Kantonsrat gewählte Behörden einerseits und von Direktion und Inspektorat als vom Bankrat (bzw. der Bankkommission) eingesetzte Beamte anderseits. Schliesslich gehören auch die Zensoren ZU diesem Bereich, doch kommt ihnen eine eigentümliche Zwischenstellung zu. Nachstehend sind die Zuständigkaiten und Kompetenzen dieser Behörden bzw. Beamten ZU erläutern.
a) Bankrat und Bankkommission
Die Kompetenzen des Bankrates ergeben sich im wesentlichen aus § 29 KBG sowie aus § 20 GR. Diese Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
§ 29 KBG
1 Der Bankrat beaongt die allgemeine Leaung und Überwachung dea Betnebes. Er ordnet die Fühnung der rechtsverbindlichen Umenschrift, welche In der Regel kollektiv zu geschehen hat; die Auanahmen wenden durch daa Reglement bestimmt.
2 Der Bankrat trim alle ihm als geboten enicheinenden Ancndnungen, erlässt tür einzelne Geschät szwebe die zweckd enlichen Instnukticnen und entscheidet in allen wichtigeren Geschäften.
3 Der Reglenungarat bestimmt durch Reglement (§ 54) den Geschäftsbereich des Bankrates.
§20GR
Der Bankrat hat nebst den ihm schcn durch Gesetzesbestimmungen uibennagenen Obliegenheiten noch insbescndere iclgende:
a) Prüfung der Quartalsberichte und Festsetzung des alljährlichen Geschäftsbenchtes: b) Stellungnahme zum Voranschlag für das neue Geschättajahr, enthaltend auch alle ausserordentlichen Geschäftsaufwendungen;
c) .. .
d) Geschäftsuntersuchungen durch Delegierte und Entgegennahme Ihres Berichtes;
e) Beschlussfassung über die Ausgabe eigener Anleihen;
f) . . .
9) Entacheid über alle beim Hauptaitz, den Filialen und Agenturen eingehen den Darlehens-, Kreditund Kauticnsstellungs-Gesuche, die nach der von ihm erlassenen Zuständigkeitscndnung in selne Kompetenz fallen;
h) Erlass des Reglementes, das die Zustandigked zur Bewilligung von gedeckten und ungedeckten Kredden aller Art und Kautionen ordnet:
14
i) Erlass der Reglemente über die Besoldungen der Beamten und Angestellten sowie Festsetzung der Besoldung der einzelnen Beamten; das Reglement für die Beamten bedarf der Genehmigung durch den Regierungsrat;
k) Erlass des Reglementes, das den Aufgaben- und Kompetenzkreis der Direktion bestimmt;
I) Entscheid über den Kauf und Verkauf von Liegenschaften für Zwecke der Bank; m) Bestimmung und Einrichtung der Geschäftssitze;
n) Erledigung der durch die Bankkommission ihm überwiesenen sonstigen Geschäfte.
In die Kompetenz des Bankrates fallen ferner auch die Ernennung und Abberufung der Beamten der Bank gemäss § 36 KBG, also insbesondere der Direktoren, Vizedirektoren und des Chefinspektors (§ 37 KBG). Schliesslich bestimmt der Bankrat die Kompetenzen der Mitglieder der Direktion durch ein Reglement (§ 43 Abs. 2 KBG).
Die Kompetenzen der Bankkommission werden ebenfalls durch das KBG und das Geschäftsreglement definiert. Die einschlägigen Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
§ 32 KBG
´1 Die Bankkommission besorgt die unmittelbare Leitung und Überwachung des Betriebes, soweit diese Obliegenheiten nicht durch den Bankrat ausgeübt werden. Sie erledigt die bei der Hauptbank wie auch bei den Flialen und Agenturen einlaufenden, in ihre Kompetenz fallenden Gesuche und stellt die dem Bankrat einzubringenden Anträge fest. 2 Der Regierungsrat bestimmt durch Reglement (§ 54) den Geschäftsbereich der Bankkommission.
§ 22 GR
o ´Die Kommission hat insbesondere folgende Obfiegenheiten:
a) Erledigung der Kreditgesuche jeder Art und der Kautionsgesuche, soweit sie nach dem vom Bankrat erlassenen Reglement in ihre Kompetenz fallen;
b) Feststellung der Geschäftsbedingungen, soweit dies nicht dem Bankrat vorbehalten ist;
c) ...
d) Bewilligung zur Ausstellung von Eigenwechseln;
e) Prüfung der seit der letzten Sitzung eingegangenen Wechsel und zugehörigen Pfänder;
f) Kauf und Verkauf von Va!oren;
g) Entscheid über die Führung von Prozessen und Stellungnahme zu Nachlassverträgen, sofern die Kommission nicht die Herbeiführung einer Entscheidung durch den Bankrat als angezeigt betrachtet;
h) Kenntnisnahme von den periodischen Kontrollen der Hypotheken, Vorschüsse und Kredite; i) Verfügung über allfällige im Eigentum der Bank befindliche, jedoch nicht für ihren Betrieb bestimmte Liegenschaften;
k) Vorberatung aller in die Kompetenz des Bankrates fallenden Geschfte und Festsetzung der Vorlagen;
I) Anstellung und Festsetzung der Besoldung der einzelnen Angestellten; in dringenden Fällen kann die Direktion unter Meldung an die Bankkommission danber entscheiden.
In die Kompetenz der Bankkommission fallen sodann die Wahl und Entlassung der Angestellten der Bank (§ 39 KBG).
b) Das Verhältnis zwischen Bankrat und Bankkommission
Dem Bankrat obliegt die allgemeine Leitung und Überwachung der Bank. Dies entspricht offensichtlich der Oberleitung von Aktiengesellschaften im Sinne von Art. 716a Abs. 1 Ziff. 1 OR. Er wählt aus seiner Mitte insbesondere die Bankkommission (§ 30 Abs. 2 KBG). Die Bankkommission ihrerseits hat die unmittelbare Leitung und Überwachung der SKB inne, erledigt bestimmte in ihre Kompetenz fallende Gesuche und stellt die Anträge fest, die dem Bankrat vorzulegen sind. Im einzelnen sehen das Gesetz und die nachgeordneten Erlasse folgende Regelungen für das Verhältnis zwischen Bankrat und Bankkommission vor:
Gemäss § 29 Abs. 2 KBG triffl der Bankrat im Sinne dieser Oberleitung alle ihm als geboten erscheinenden Anordnungen, erlässt für einzelne Geschäftszweige die zweckdienlichen Instruktionen und entscheidet in allen wichtigeren Geschäften. § 20 GR präzisiert diese wichtigeren Geschäfte: So fallen unter anderem die Beschlussfassung über die Ausgabe eigener Anleihen oder die Entscheide über bestimmte Darlehens-, Kredit- und Kautionsstellungsgesuche in die Kompetenz des Bankrates. Die Kompetenzabgrenzungen im Kreditgeschäft werden in Reglementen betragsmässig vorgenommen. Es fällt auf, dass der Bankrat erst seit 1. April 1992 (nämlich mit dem Kompetenzreglement für das Kreditgeschäft, Delegationsbeschluss des Bankrates vom 2. Dezember 1991, Beschluss der Bankkommission vom 25. Februar 1992, gültig ab 1. April 1992), eigene Beschlusskompetenzen im Kreditgeschäft wahrnimmt. Die früheren Reglemente über die Kreditzuständigkeiten (Beschluss des Bankrates vom 7. Dezember 1981 und 7. November 1988) sehen sechs verschiedene Zuständigkeitsbereiche vor, nämlich (in der Reihenfolge von unten) Prokurist, Kommerzleiter, Niederlassungsdirektion, Niederlassungskommission, Gesamtdirektion und Bankkommission. Dabei wird der Bankkommission die generelle Kreditzuständigkeit für Kredite eingeräumt, welche die Ansätze der Zuständigkeit der Gesamtdirektion (1988 max. 1,5 Mio. Franken) übersteigen.
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Diese Geschäftsführungsbefugnis des Bankrates und der Bankkommission ist bedeutsam mit Blick auf die Regelung des eidg. Bankenrechts. Nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung zum BG über Banken (SR 952.02) gilt: Kein Mitglied des für die Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle verantwortlichen Organs einer Bank darf der Geschäftsführung angehören.ª Aus der gesetzlichen Umschreibung der Kompetenzen des Bankrates und insbesondere der Bankkommission geht klar hervor, dass dieser (privat)bankenrechtliche Grundsatz, der im Gegensatz zu den anderen Aktiengesellschaft einen strengen Dualismus vorsieht (Böckli, Aktienrecht, Rz 1612, 1457 f.), eben gerade nicht gewollt ist: Die Bankräte wie auch die Bankkommissionsmitglieder sollen nicht nur die Aufsicht über die Geschäftsleitung ausüben, sondern auch selber mit bestimmten wichtigeren Geschäften betraut sein.
Das Verhältnis zwischen Bankrat und Bankkommission entspricht im übrigen dem einer Kommission zu einem Kommissionsausschuss oder, verglichen mit der Situation in einer Aktiengesellschaft, dem Verhältnis von Verwaltungsrat zur Delegation des Verwaltungsrates. Die Bankkommission steht somit unter der Kontrolle und Aufsicht des Bankrates und dieser kann seine Verantwortung, die ihm aus der allgemeinen Leitung zukommt, nicht an die Bankenkommission delegieren. Im übrigen hat der Bankrat bei der Bestellung der Mitglieder in die Bankkommission eine strenge Sorgfaltspflicht hinsichtlich der Auswahl, Instruktion und Überwachung der von ihm aus seiner Mitte bestellten Bankkommissionsmitglieder.
Die Intensität der Befassung mit der Materie ergibt sich aus dem Geschäftsreglement: Der Bankrat kommt in der Regel jeden zweiten Monat zusammen (§ 15 GR), die Bankkommission jede Woche einmal (§ 21 GR).
c) Zur Stellung des Bankratspräsidenten
Es gibt keine Bestimmungen, die dem Bankratspräsidenten besondere Kompetenzen einräumen würden. Es stellt sich aber die Frage, ob der Präsident nur primus inter pares sei, oder ob er trotz fehlendem ausdrücklichem Hinweis nicht doch weitergehende Funktionen und Pflichten hat, welche eine höhere Verantwortung mit sich bringen.
Für eine Gleichstellung des Präsidenten mit den übrigen Behördenmitgliedern spricht die Tatsache, dass der Bankrat als Behörde gewählt wird und
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sich selber konstituiert (§§ 26 Abs. 1 und 28 Abs. 1 KBG). Sodann wird der Präsident im Gesetz nicht besonders erwähnt, bzw. es wird ihm keine besondere Zuständigkeit ausdrücklich zugeordnet ausser bei der Einberufung der beiden Gremien Bankrat und Bankkommission (§§ 16 und 21 Abs. 1 GR). Schliesslich könnte der Umstand, dass der Präsident bei Wahlen keinen Stichentscheid hat (§ 19 GR), diesen Schluss nahelegen.
Gegen die Annahme einer Gleichstellung spricht vor allem die Funktion des Präsidenten. So ist er einmal Schaltstelle zwischen Bankrat und Bankkommission durch die gesetzlich statuierte Präsidialfunktion in beiden Gremien (§ 30 Abs. 1 KBG). Die ausdrückliche administrative Unterstellung des Inspektorats unter den Bankpräsidenten (§ 8 Abs. 2 RR) gibt diesem auch organisatorisch eine andere Stellung als den Bankratsmitgliedern. Sodann hat er in Sachfragen bei Stimmengleichheit den Stichentscheid (§ 18 GR). Schliesslich weist die unterschiedliche Entschädigung auf mehr als nur zusätzliche Repräsentationspflichten hin: 90'000 Franken für das Präsidium, 20'000 Franken für das Vizepräsidium, 18000 Franken für gemeine Bankkommissionsmitglieder, 7'500 Franken für gemeine Bankratsmitglieder (§ 1 Abs. 1 Ziff. 1 EntschVO). Der Unterschied zwischen Bankratsund Bankkommissionsmitgliedern ergibt sich aus der zeitlichen Belastung (6 Sitzungen für Bankratsmitglieder, wöchentliche Sitzungen für die Kommissionsmitglieder). Der Unterschied zwischen Vizepräsidium und Bankkommissionsmitgliedern rechtfertigt sich durch die Funktion bzw. die Aufgabe, allenfalls das Präsidium zu vertreten. Der Unterschied zwischen Präsidium und Vizepräsidium (90'000: 20'000) jedoch kann nur mit einer unterschiedlichen Funktions- und Aufgabenverteilung gerechtfertigt werden. Die Ansätze nach der früher geltenden Regelung betrugen Fr. 33'000.- für den Bankratspräsidenten, Fr. 9'900.- für den Vizepräsidenten, Fr. 7'700.- für die Mitglieder der Bankkommission und Fr. 3'740.für die Mitglieder des Bankrates (gemäss RRB vom 2. November 1987). Dazu kamen gemäss Stellungnahme des Regierungsrates vom 22. September 1992 Sitzungsgelder in etwa gleicher Höhe (Kantonsratsprotokoll 1992, S. 1144 ff.).
Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Bankratspräsident nicht nur primus inter pares ist. Er hat einen grösseren Einsatz zu leisten als die übrigen Bankräte bzw. Bankkommissionsmitglieder. An ihn sind höhere Anforderungen bezüglich Verantwortlichkeit zu stellen.
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d) Die Direktion
Die Zuständigkeiten der Direktion werden ebenfalls im Gesetz und den nachgeordneten Erlassen festgelegt. Zentral sind auch hier Gesetz und Geschäftsreglement.
§ 43 KBG lautet:
´1 Die Direktion besorgt die ailgemeine Geschäftsfühnung der Bank und die Aufsicht über den Hauptsitz und die Niederlassungen.
2 Der Bankrat bestimmt die Kompetenzen der Mitglieder der Direktion durch ein Reglement..,
§ 27 GR lautet:
´1 Die Direktion besteht aus dem Direktionspräsidenten und den Direktoren.
2 Der Bankrat bestimmt die Anzahl der Direktoren und den Aufgabenkreis der Direktoren sowie deren Kompetenzen durch ein Reglement.
3 Die Direktion besorgt die allgemeine Geschäftsführung der Bank und die Aufsicht über den Hauptsitz und die Niederlassungen.
4 Sie erledigt alle Kreditgesuche und Kautionen, die nach dem vom Bankrat erlassenen Reglement in ihre Zuständigkeit fallen, und meldet sie periodisch der Bankkommission. Kredit- und Kautionsgesuche, die nicht in ihre Zuständigkeit fallen, legt sie mit ihrer Begutachtung der Bankkommission vor.ª
Gemäss §§ 28 und 30 KBG haben die Direktoren im Bankrat und in der Bankkommission beratende Stimme.
In verschiedenen Reglementen werden die Aufgabenbereiche und
Kompetenzen und die notwendige Organisation geregelt:
-Reglement über die Organisation und die Zuständigkeiten der Direktion der Solothumer Kantonalbank, Beschluss des Bankrates vom 7. August 1970 bzw. 1. Januar 1985 (Revision)
-Direktionsreglement der Solothurner Kantonalbank, Beschluss des Bankrates vom 1. Januar 1985 bzw. 7. November 1988 und 14. Mai 1990 (Revisionen)
-Reglement der Geschäftsleitung der Solothurner Kantonalbank, Beschluss des Bankrates vom 15. Januar 1993 (Ersetzt das Direktionsreglement vom 14. Mai 1990)
-Reglement über die Kreditzuständigkeiten, Beschluss des Bankrates vom 7. Dezember 1981 bzw. 7. November 1988 (Revision)
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-Kompetenzreglement für das Kreditgeschäft, DelegationsbesChluss des Bankrates vom 2. Dezember 1991, Beschluss der Bankkommission vom 25. Februar 1992, gültig ab 1. April 1992 (ersetzt das Reglement über die Kreditzuständigkeiten)
Zum Verhältnis Bankrat bzw. Bankkommission - Direktion ergibt die Analyse des Gesetzestextes ein klares Unterordnungsverhältnis der lekteren, verfügen doch Bankrat bzw. Bankkommission über ein Weisungsrecht, was sich in folgenden Bestimmungen manifestiert:.
-Ernennung und Abbenufungsrecht (§ 37 KBG);
-Festlegung von Aufgaben und Kompetenzen der Direktion durch den Bankrat (§§ 27 Abs. 2, 28 GR);
-nur (aber immerhin) beratende Stimme der Direktion bei den Beschlüssen des Bankrates und der Bankkommission (§ 28/30 KB).
e) Inspekorat und Chefinspektor
Aufgaben und Kompetenzen des Inspektorats werden im KBG § 50bis ff. sowie in den §§ 9 und 10 des regienungsrätlichen Reglementes über das Revisionswesen der Solothurner Kantonalbank vom 13. Mai 1980 (RR) umschrieben. Die einschlägigen Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
§ 50bis KBG
´1 Das Inspektorat ist die eigene sachkundige Kontrollstelle der Bank nach Artikel 18 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934.
2 Das Inspektorat prLift das ganze Rechnungswesen der Bank in formeller und materieller Hinsicht; es prüft, ob die gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften sowie die massgebenden Beschlüsse und Weisungen der Bankbehörden oder der Direktion eingehalten worden sind.
3 Das Inspektorat berichtet dem Bankrat jährlich über seine Prüfungsergebnisse.ª
§ 50ter KBG
1 Das Inspektorat gestaltet seine Revisionstätigkeit fachlich unabhängig. 2 Bankrat, Zensoren und Direktion können das Inspektorat mit besonderen Revisionen beauftragen. 20
§ 50quater KBG
´Der Regierungsrat umschreibt die einzelnen Aufgaben der Zensoren und des Inspektorates in einem Reglement.ª
§ 9 RR
´1 Das Inspektorat prüft das ganze Rechnungswesen der Bank in forrneller und materieller Hinsicht. Dabei beachtet es die gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften sowie die einschlägigen Beschlüsse und Weisungen der Bankbehörden und der Direktion.
2 Diese Prüfung umfasst insbesondere:
1. die Jahresrechnung;
2. die Passiven und die Bonität und Vollständigkeit der Aktiven;
3. die freien Depots und die Faustpfanddepots;
4. die Aktiv- und Passivgeschäfte hinsichtlich der Übereinstimmung mit den gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften und den entsprechenden Beschlüssen;
5. Verkehrsprüfungen;
6. die Ausführung der mit dem Rechnungswesen in Zusammenhang stehenden Beschlüsse, Weisungen und Anordnungen.ª
§ 10 RR
´1 Der Chefinspektor stellt über die Prüfungshandlungen nach diesem Reglement ein Revisionsprogramm auf. Dieses ist entsprechend der GeschäftsenHicklung n2chzuführen.
2 Die Direktion kann das Inspektorat mit besondern Revisionen beauftragen." f) Die Zensoren
Den Zensoren obliegt nach § 49 KBG die aexterne Prüfung der Solothurner Kantonalbank. Nach dieser Vorschrift haben sie den gesamien Betrieb der Hauptbank, der Filialen und der Agenturen, insbesondere die Jahresabschlüsse und Geschäftsberichte zu prüfen. Ihr Bericht über den Jahresabschluss ist im Geschäftsbericht zu veröffentlichen.ª § 50 KBG sieht vor, dass sie das Ergebnis ihrer Prüfung an den Bankrat berichten, nötigenfalls direkt an den Regierungsrat.
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Im Reglement über das Revisionswesen wird die Aufgabe der Zensoren wie folgt präzisiert:
§ 3 RR
´Die Zensoren prufen die Jahresrechnung der Bank, insbesondere, ob sich die Gewinn- und Verlustrechnung und die Bilanz in Übereinstimmung mit den Büchem befinden.
Zu diesem Zwecke prufen die Zensoren, ob:
a) die Inventare auf den Bilanzstichtag erstellt wurden;
b) die Bewertung der Aktiven und Passiven gesetzeskonform dokumentiert sind;
c) die betriebswirtschaftlich und gesetzlich notwendigen Wertberichtigungen vorgenommen wurden;
d) das ausgewiesene Geschäftsergebnis und die Gewinnverteilung den gesetzlichen Bestimmungen entsprechen.
Im weiteren haben die Zensoren folgende Aufgaben:
a) Kenntnisnahme der Prüfungsberichte des Chefinspektors;
b) Überprufung der fachlichen und organisatorischen Funktionsfähigkeit des Inspektorates;
c) Überprüfung des Wirkens des Inspektorates in fachlicher Unabhängigkeit gegenüber Bankbehörden und Direktion im Sinne von Artikel 20 Absatz 3 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934.
§ 5 RR
Die Zensoren können den Chefinspektor zur Unterstützung ihrer Prüfungshandlungen beiziehen.
§ 6 RR
´Die Zensoren erstatten dem Bankrat quartalsweise einen Revisionsbericht.ª
Die Aufgabe der Zensoren besteht somit einerseits in einer umfassenden Revision der Bank und anderseits in der Beurteilung des Inspektorats in fachlicher wie auch in organisatorischer Hinsicht. Darüber hinaus können sie vom Regierungrat und vom Kantonsrat mit besonderen Erhebungen beauftragt werden (vgl. oben). Die Zensoren sind ihrerseits befugt, das Inspektorat mit besonderen Revisionen zu beauftragen (§ 50ter KBG). Wichtig ist auch die Feststellung, dass die Zensoren ihre Erkenntnisse nötigenfallsª direkt dem (Gesamt)Regierungsrat berichten können. Dies kann nichts Anderes bedeuten, als dass in Fällen, in denen die Zensoren den Verdacht haben müssen, der Bankrat (dem die Zensoren primär Bericht erstatten) halte entscheidende Informationen an den Regierungsrat zurück, oder wenn die Zensoren ihre Funktion mangels Offenlegung von wichtigen Unterlagen gar nicht richtig wahrnehmen können, der Informationsfluss durch die Zensoren selber sichergestellt werden kann.
2. Die Zuständigkeiten im politischen (SKB-externen) Bereich
a) Vorbemerkungen
Wie im SKB-internen Bereich geht es zunächst darum, die Aufgaben und Kompetenzen der Akteure des politischen Bereichs festzustellen, um alsdann ihre Verantwortlichkeiten zu beschreiben. Das Gesetz nennt für diese externe politische
Kontrolle der Kantonalbank folgende Behörden und Amtsträger: Finanzdirektor und Regierungsrat als Exekutivbehörden, Kantonsrat und Staatswirtschaftskommission bzw. Finanzkommission und Geschäftsprüfungskommission als Legislativbehörden, sowie die Zensoren als vom Kantonsrat gewähltes Kontrollorgan.
Das Verständnis für die Aufgaben und Zuständigkeiten dieser Akteure wird durch ein gesetzlich umschriebenes Netz von Beziehungen ermöglicht, das gleichzeitig auch die damit verbundenen Interessenlagen widerspiegelt. Wichtige Anknüpfungspunkte sind §§ 8, 15, 15bis und 17 KBG, wonach die Beziehungen zwischen dem Staat Solothurn und der SKB in dreierlei Hinsicht festgelegt werden.
(1) Zurverfügungstellung von Betriebskapital: Dieses Dotationskapital hat einen eigentümlichen rechtlichen Charakter. Einerseits gilt es als Grundkapital (§ 15 KBG), hat mithin die Funktion von Eigenkapital. Anderseits muss die SKB dieses Dotationskapital gemäss §15bis Abs. 2 KBG verzinsen (zum gleichen Zinsfuss, den der Staat Solothurn im Durchschnitt für seine festen Staatsschulden zu bezahlen hat). Somit hat es eine andere Bedeutung als das Grundkapital von Aktiengesellschaften, welches nicht verzinst werden darf (Art. 675 Abs. 1 OR, gleiches gilt übrigens für die GmbH: Art. 804 Abs. 2 OR). Der Unterschied ist von wesentlicher Bedeutung: Das Beteiligungskapital in der Aktiengesellschaft wirft nur eine Rendite ab, wenn ein Gewinn erwirtschaftet wird und in der Form von Dividenden ausbezahlt werden kann, während der festgelegte Zins gnundsätzlich unabhängig vom Geschäftsergebnis bezahlt werden muss. Es besteht eine den unbeschränkt haftenden Gesellschaftern in Personengesellschaften vergleichbare Situation (vgl. nachstehenden Absatz).
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(2) § 8 KBG sieht eine Staatsgarantie vor für alle von der Bank eingegangenen Verpflichtungen. Das bedeutet nichts Anderes als eine unbeschränkte Haftung des Staates Solothurn für die Geschäftsschulden der SKB, vergleichbar der persönlichen Haftung von unbeschränkt haftenden Personengesellschaftern. Mit Blick auf die Frage der Verantwortlichkeit kann somit festgehalten werden, dass der Staat Solothurn innerhalb der SKB hinsichtlich der Kapitalbeteiligung und der Haftung für die Geschäftsschulden eine Stellung einnimmt, die derjenigen von unbeschränkt haftenden Personengesellschaftern des OR vergleichbar ist.
(3) Der Staat Solothurn ist Gläubiger der SKB, und zwar schreibt ihm § 17 KBG gleichsam die Position eines Zwangsgläubigers der SKB vor. Die Konsequenz dieser Zwangsgläubigerschaft ist, dass der Staat seine Kapitalien bei der SKB selbst dann anlegen muss, wenn andere Institute vertrauenswürdiger erscheinen und bessere Konditionen anbieten können.
Für die Frage der Verantwortlichkeit der mit der Aufsicht (und Führung) betrauten Behörden sind diese drei genannten Kriterien von wesentlicher Bedeutung, weil klar wird, dass der Staat Solothurn ein eminentes Interesse am guten Gedeihen der SKB hat, und dass die gesetzlich verankerten Kontroll- und Mitwirkungsinstnumente vor diesem Hintergrund zu interpretieren sind.
b) Regierungsrat
Die Bank ist der Oberaufsicht von Regierungsrat und Kantonsrat (vgl. unten) unterstellt. Diese Oberaufsicht ist die logische Konsequenz aus der Tatsache, dass der Staat bei einem Konkurs der SKB sein Dotationskapital von 170 Millionen Franken verliert und darüber hinaus unbeschränkt für die Geschäftsschulden der SKB einstehen muss.
Die Organisation dieser Aufsicht ist im Kantonalbankgesetz nicht im Detail geregelt. Immerhin bestimmt § 52 KBG, die Bank habe den alljährlichen Geschäftsbericht mit dem bei ihr eingegangenen Zensoren-Bericht dem Regierungsrat einzusenden; dieser übermittelt ihn mit seinen Anträgen dem Kantonsrat, welchem die Prüfung und Genehmigung zusteht. Nach § 53 Abs.1 KBG hat der Regierungsrat das Recht, Aufschluss zu verlangenª und gemäss Abs. 2 ist er befugt, durch die Zensoren oder besondere Delegierte Erhebungen anzuordnen.
c) Finanzdirektor
Der Vorsteher des Finanzdepartementes bildet gleichsam die Schaltstelle zwischen der Bank und dem Gesamtregierungsrat im Hinblick auf die von letzterem vorzunehmende Oberaufsicht. Den Zugang zu den dazu notwendigen Informationen verschaffl ihm das Gesetz in § 27 KBG, wo ihm das Recht auf Mitwirkung (mit beratender Stimme) an den Beratungen des Bankrates eingeräumt wird. Dementsprechend muss er zu den Verhandlungen des Bankrates eingeladen werden. Diese Regelung schliesst aus, dass der Bankrat ohne Wissen des Finanzdirektors tagen und Beschlüsse fassen kann. Die Pflicht zur Einladung garantiert, dass der Finanzdirektor jederzeit darüber informiert ist, welche Traktanden behandelt werden. Es setzt ihn (und mittelbar den Regierungsrat) in den Stand, wichtige die Interessen des Staates berührende Traktanden vorzuberaten und die entsprechenden Stellungnahmen in die Beratungen des Bankrates einzubringen.
d) Die Staatswirtschaftskommission bzw. FIKO und GPK
Zwischen den Regierungsrat und den Kantonsrat sind die StawiKo bzw. die FIKO und die GPK geschaltet, welche den Bericht und die Anträge des Regierungsrates prüfen und mit entsprechenden Anträgen dem Kantonsratsplenum vorzulegen haben. Die StawiKo hat nach § 52 das Recht, "Aufschluss" zu verlangen. Hier ist zu beachten, dass nach dem alten Recht (bis 1.1. 1992) und gemäss einer (vertretbaren) engen Auslegung der einschlägigen Gesetzesvorschriften, das Bankgeheimnis gegenüber diesen Kantonsräten gewahrt bleiben muss, da ihr Amtsgeheimnis nicht so weit geht, dass das Bankgeheimnis darin aufgehen würde. Sie verfügen also über weniger Informationen (z.B. über Klumpenrisiken) als der Regierungsrat. Ihre Prüfungspflicht geht aber immerhin so weit, dass sie mit Blick auf die mögliche Staatshaftung die finanzielle Situation der Solothurner Kantonalbank hinterfragen und dem Regierungsrat allenfalls entsprechende Fragen stellen oder Aufträge zur weiteren Abklärung erteilen können. Soweit es um rein strategische Fragen geht, wird die Staatswirtschaftskommission Aufschluss verlangen können. Sollten sich Fragen stellen, die das Bankgeheimnis tangieren, wird die Beantwortung sich darin erschöpfen, dass der Regierungsrat immerhin erklären muss, er sei im Besitz der entsprechenden Informationen, und die aufgeworfenen Bedenken seien unnötig, oder es seien Massnahmen in die Wege geleitet worden.
e) Kantonsrat
Dem Kantonsrat schliesslich stehen zum einen Wahlkompetenzen und zum andern - gemäss § 51 KBG - die Oberaufsicht (gemeinsam mit dem Regierungsrat) über die Bank zu. Er ist zuständig für die Wahl (und die Abberufung) der Mitglieder des Bankrates (§ 26 Abs. 1 KBG) und der Zensoren (§ 48 Abs. 1 KBG). Im Rahmen seiner gemeinsam mit dem Regierungsrat ausgeübten Oberaufsichtª über die Bank hat der Kantonsrat den Jahresbericht zu prüfen und zu genehmigen (§ 52 KBG). Er hat ebenfalls das Recht ´Aufschlussª zu verlangen. Darüber hinaus kann er - wie der Regierungsrat - durch die Zensoren oder besondere Delegierte Erhebungen anordnen (§ 53 Abs. 1 und 2 KBG).
IV. Die Arten der Verantwortlichkeit
Hier sind die strafrechtliche Verantwortlichkeit, die zivilrechtliche Verantwortlichkeit, die disziplinarische Verantwortlichkeit sowie die politische Verantwortlichkeit auseinanderzuhalten.
Bei der strafrechtlichen, der zivilrechtlichen und der disziplinarischen Verantwortlichkeit sind als Rechtsfolge Sanktionen (Strafen, Massnahmen) und/oder Schadenersatzpflicht vorgesehen, bei der politischen Verantwortlichkeit kann es nur um deren Feststellung durch die zuständige PUK bzw. das den Bericht genehmigende Parlament gehen, dem allenfalls Rücktritte oder Nichtwiederwahlen resp. entsprechende Empfehlungen folgen können.
1. Die strafrechtliche Verantwortlichkeit
Der strafrechtlichen Verantwortlichkeit unterstehen grundsätzlich sämtliche Personen, die in irgendeiner Weise in die Vorgänge um die SKB involviert waren, sei es nach den allgemeinen Vorschriften oder nach den spezifischen Bestimmungen zu den Amtsdelikten. Im vorliegenden Fall wären allenfalls Vergehen gegen das Vermögen sowie gegen die Amtspflichten zu prüfen, wobei für alle Beamten und Behördenmitglieder, die mit der Leitung der Bank betraut waren, die spezifischen beamtenstrafrechtlichen Tatbestände Anwendung finden.
Im Vordergrund stehen die beamtenstrafrechtlichen Tatbestände des Amtsmissbrauchs (Art. 312 StGB) und der ungetreuen Amtsführung (Art. 314 StGB). Die beiden Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
Art. 312 StGB (Amtsmissbrauch)
´Mitglieder einer Behörde oder Beamte, die ihre Amtsgewalt missbrauchen, um sich oder einem andern einen unrechtmässigen Vorteil zu verschaffen oder einem andern einen Nachteil zuzufügen, werden mit Zuchthaus bis zu fünf Jahren oder mit Gefängnis bestraft.
Art. 314 StGB (Ungetreue Amtsführung)
´Mitglieder einer Behörde oder Beamte, die bei einem Rechtsgeschäfte die von ihnen zu wahrenden öffentlichen Interessen schädigen, um sich oder einem andem einen unrechtrrassigen Vorteil zu verschaffen, werden mit Zuchthaus bis zu drei Jahren oder m;t Gefängnis bestraft. Mit der Freiheltsstrafe ist Busse zu verbinden.ª
Aufgrund des von der PUK festgestellten Sachverhaltes kann das Vorhandensein strafrechtlich relevanten Verhaltens nicht ausgeschlossen, aber auch nicht bejaht werden. Angesichts des Umstandes, dass als Tatbestandselemente Vorsatz sowie die Absicht, sich oder einem anderen einen unrechtmässigen Vermögensvorteil zu verschaffen (Art. 312 und 314 StGB) bzw. einem anderen einen Nachteil zuzufügen (Art. 312 StGB) vorausgesetzt werden, müssten diesbezüglich weitere Abklärungen getroffen werden.
2. Vorbemerkungen zur diszipliarrechtlichen und vermögensrechtlichen Verantwortlichkeit
Einleitend ist hier die Frage zu prüfen, welche gesetzlichen Regelungen für diese beiden Arten der Verantwortlichkeit zum Zuge kommen. Was zunächst die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit angeht, bildet § 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes den Ausgangspunkt. Danach unterstehen diesem Gesetz ´alle Personen, denen die Ausübung eines öffentlichen Ames des Staates, der Gemeinden, deröffentlich-rechtlichen Körperschaften und öffentlich-rechtlichen Anstalten des kantonalen Rechts übertragen ist, nämlich a) die Behörden, Beamten, Angestellten und Arbeiter (...). Es ist unbestritten, dass es sich bei der SKB um eine autonome öffentlich-rechtliche Anstalt des kantonalen Rechts handelt, auch wenn dies im KBGesetz nirgends ausdrücklich erwähnt wird (vgl. dazu Ulrich, S. 17 ff.). Massgebend für die Anwendbarkeit des Verantwortlichkeitsgesetzes in disziplinarrechtlicher Hinsicht ist sodann das Staatspersonalgesetz. § 2 Abs. 6 des Staatspersonalgesetzes besagt zwar, dass das Staatspersonalgesetz auf das Personal der Kantonalbank keine Anwendung finde. Das bedeutet aber lediglich, dass vom Anwendungsbereich des Staatspersonalgesetzes das Personal ausgenommen wird, nicht aber der Bankrat bzw. der Bankratspräsident und die Bankkommission und die Zensoren, die allesamt vom Kantonsrat gewählt werden und daher gemäss § 11 Staatspersonalgesek von Gesetzes wegen als Beamte gelten. Ob darüber hinaus die ´Beamten" i.S. von § 36 KBG ebenfalls (trotz des erwähnten Ausschlusses der Anwendbarkeit des Staatspersonalgesetzes für das Personal der Kantonalbank) als Beamte zu betrachten sind, kann hier offenbleiben. Bei den kantonalen Behörden (Regierungsrat, Kantonsrat) ist die Anwendbarkeit des VG ohnenhin eindeutig und klar.
Was demgegenüber die Anwendbarkeit des Verantwortlichkeitsgesekes in vermögensrechtlicher Hinsicht betriffl, gilt es das Verhältnis zwischen der lex generalis (Verantwortlichkeitsgesek) und der lex specialjs (KBG) zu analysieren. Das Veranwortlichkeitsgesetz bestimmt hinsichtlich der vermögensrechtlichen Verantwortlichkeit zweierlei: Einerseits ist zu unterscheiden zwischen der externen Haftung für vermögensrechtliche Schäden, die ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt, und anderseits der sog. internen
Haftung für Schäden, die ein Beamter i.S. des Verantwortlichkeitsgesekes aufgrund vorsätzlicher oder grobfahrlässiger Verletzung der Dienstpflicht dem Staat zufügt, sowie der Haftung des Beamten in den Fällen, in denen der Staat Dritten gegenüber haftbar geworden ist und nun seinerseits auf den Beamten Rückgriff zu nehmen beabsichtigt; auch hier ist grobfahrlässiges oder vorsätzliches Verhalten des Beamten vorausgesetzt. Das KBG als lex specialis bestimmt seinerseits, die ´Funktionäre" der Bank seien nach Obligationenrecht verantwortlich, wobei der Begriff Funktionäre, sämtliche mit der Verwaltung der Bank betrauten Personen umfasst, d.h. Bankrat, Bankkommission, Filialkommissionen, Beamte und Angestellte sowie Zensoren. Der Unterschied der beiden Haftungsregelungen besteht darin, dass die vermögensrechtliche Verantwortlichkeit nach dem KBG im Rahmen der externen Haftung im Vergleich zum Verantwortlichkeitsgesetz milder ist (weil bei
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letzerem eine sog. Kausalhaftung vorgesehen ist), für die interne Haftung aber strenger ausgestaltet wurde, weil nach den Regeln des OR jedes Verschulden genügt, d.h. Haftung tritt schon bei leichter Fahrlässigkeit ein. Die Frage stellt sich natürlich, welchem Gesetz nun die Funktionäre der Bank unterstehen. Die Antwort auf diese Frage ist durch Auslegung der beiden Gesetze zu gewinnen.
Mit Blick auf die externe Haftung, also das Einstehenmüssen für Schäden, die Dritten durch den Betrieb der Kantonalbank entstehen, ist offensichtlich, dass das Verantwortlichkeitsgesetz nicht zur Anwendung kommt, tritt doch die Bank gegenüber Dritten nicht hoheitlich auf sondern handelt als Subjekt des Privatrechts. Es fehlt an einer Voraussetzung des Verantwortlichkeitsgesetzes, nämlich der ´Ausübung einer amtlichen Tätigkeit. Damit ist auch die Frage eines allfälligen Rückgriffs nach den Regeln des Privatrechts, d.h. nach den einschlägigen Bestimmungen des OR, zu beurteilen.
Etwas komplexer sind die Verhältnisse bei der Beurteilung der Frage der zivilrechtlichen Verantwortlichkeit für die der Kantonalbank direkt zugefügten Schäden. Als Anknüpfungspunkt bieten sich die Regeln über das Verhältnis von lex generalis und lex specialis, bzw. die Lex-posterior-Regel an. Danach müsste eigentlich von der Anwendbarkeit des Verantwortlichkeitsgesetzes ausgegangen werden, bestimmt doch § 31 VG im Rahmen der Übergangsbestimmungen: aAIIe mit diesem Gesetz in Widerspruch stehenden Vorschriften in Gesetzen und Verordnungen werden aufgehoben. Insbesondere treten ausser Kraft: (...)ª. Das KBG wird nicht erwähnt, weshalb zu prüfen ist, ob die generelle Ausserkraftsekung auch für die im KBG geregelte zivilrechtliche Verantwortlichkeit der Funktionäre gilt. Gegen eine solche Annahme spricht zunächst der schon erwähnte Umstand, dass die Übergangsbestimmungen § 23 KBG nicht ausdrücklich erwähnen und dass in späteren Revsionen des KBG die Bestimmung ebenfalls nicht aufgehoben worden ist. Sodann erwächst nicht dem Staat, sondern der Kantonalbank als öffentlichrechtlicher Anstalt ein Schaden. Hätte der Gesetzgeber die haftungsrechtliche Situation (der im übrigen nach Privatrecht handelnden Kantonalbank) wirklich verschärfen wollen, wäre es ohne weiteres möglich gewesen, § 23 KBG aufzuheben. Darüber hinaus erscheint es wenig sinnvoll, dass sich das Rückgriffsrecht an den Regeln des OR orientiert, während bei einer direkten Schädigung der Kantonalbank das VG zum Zuge kommen soll, obwohl das VG beide Formen der internen Haftung im übrigen den gleichen Regeln unterstellt hat. Die Einheitlichkeit der internen Haftung, bzw. der vermögensrechtlichen Verantwortlichkeit überhaupt, legt daher den Schluss nahe, dass das KBG als lex specialis trotz § 31 VG nach wie vor in Kraft ist und dementsprechend weiterhin Anwendung findet. Diese Betrachtungsweise wird schliesslich ganz besonders gestützt durch die Materialien: Zwar haben sich weder der Kantonsrat noch die vorberatende Kommission zu diesem Themenkreis geäussert, doch findet sich im Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 30. März 1965 folgende Erläuterung: ´Eine Sonderstellung kommt der Kantonalbank zu, die zwar eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt ist, aber in ihren Beziehungen zu den Kunden dem Zivilrecht untersteht. Die Funktionäre der Kantonalbank sind nach § 23 Abs. 2 des Kantonalbankgesetzes nur nach Obligationenrecht verantwortlich, fallen also nicht unter die Bestimmungen des Verantwortlichkeitsgesetzes. (S. 13). Damit ist für die folgenden Überlegungen von der Anwendbarkeit von § 23 KBG auszugehen, und zwar sowohl für die externe wie für die interne Haftung.
3. Die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit
a) Geltungsbereich der disziplinarischen Verantwortlichkeit
Wie schon erwähnt, sind die disziplinarrechtlichen Regeln des VG auf das Verhalten der hier zur Diskussion stehenden Behörden, Organe und Personen anwendbar. Ein Verfahren, in dessen Rahmen die disziplinarische Verantwortlichkeit abzuklären ist, setzt jedoch grundsätzlich voraus, dass die betreffenden Beamten und Behördenmitglieder noch im Amte sind. Das ist vorliegend grösstenteils nicht der Fall, sind doch verschiedene der betroffenen Beamten und Behördenmitglieder aus ihrer Funktion ausgeschieden. Auftragsgemäss ist jedoch auch gegenüber diesen Personen zu prüfen, ob eine disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit gegeben gewesen wäre.
b) Verletzung von Dienstpflichten
Die disziplinarische Verantwortlichkeit setzt die Verletzung von Dienstpflichten voraus (§ 22 Abs. 1 VG)
c) Verschulden
Nach § 22 Abs. 1 VG sind die dem Gesetz unterstellten Personen, die vorsätzlich oder fahrlässig ihre Dienstpflichten verletzen, disziplinarisch zu bestrafen.
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Damit stellt das Gesetz den Grundsatz eines verschuldensabhängigen Disziplinarrechts auf, wobei alle Formen des Verschuldens in Betracht kommen, namentlich auch die leichte Fahrlässigkeit.
d) Verjährung
Nach § 30 VG Abs. 1 verjähren Disziplinarvergehen innert 5 Jahren seit ihrer Begehung. Soweit das Strafrecht eine längere Verjährung vorsieht, gilt diese auch für das Disziplinarrecht.
4. Die zivilrechtliche Verantwortlichkeit bzw. die Haftung für Schaden
a) Die Haftungsgrundlage
Bei der Frage der zivilrechtlichen Verantwortlichkeit bzw. der Haftung für den eingetretenen Schaden sind - wie oben erwähnt - die zwei folgenden Themekreise auseinanderzuhalten:
-Haftung der Kantonalbank für Schäden, die Dritten entstanden sind (externe Haftung);
-Haftung der Beamten und Behörden für Schäden, die der Kantonalbank direkt zugefügt worden sind, sowie Rückgriffsansprüche aufgrund erbrachter Schadersatzleistungen gegenüber Dritten (interne Haftung).
Im vorliegenden Zusammenhang stellt sich allein das Problem, inwieweit die Kantonalbank bzw. ihre Rechtsnachfolgerin und der Kanton Solothurn als Geschädigte des Zusammenbnuchs der SKB auf die Verantwortlichen zurückgreifen können. Die Haftung bestimmt sich dabei für die ´Funktionäre der Bankª - wie oben dargestellt - aufgrund von § 23 Abs. 2 KBG nach den Regeln des Obligationenrechts. Diese Bestimmung geht als lex specialis den allgemeinen Haftungsbestimmungen des Verantwortlichkeitsgesetzes vor. Für den Regierungsrat und den Kantonsrat kommt demgegenüber § 13 VG zum Zuge. Danach sind die Beamten für den Schaden verantwortlich, den sie dem Staat durch vorsätzliche oder grobfahrlässige Verletzung der Dienstpflicht zufügenª. ´Beamte sind alle in § 1 VG genannten Personen, d.h. auch der Regierungsrat und die Mitglieder des Parlamentes. Obligationenrechtlich angestellte oder beauftrage Personen haften nach Privatrecht. Die Frage, wem der Schadenersatzanspruch zusteht (Kantonalbank bzw. ihre Rechtsnachfolgerin oder Kanton) bestimmt sich nach dem Vertrag zwischen dem Kanton Solothurn und dem Schweizerischen Bankverein vom 20./22. Dezember 1994 über die gegenseitigen Rechte und Pflichten bezüglich der Privatisierung der Solothurner Kantonalbank.
b) Der Schaden
Der Schaden setzt sich - wie eingangs erwähnt - aus zwei Elementen zusammen, nämlich einerseits im Verlust des Dotationskapitals in der Höhe von 170 Mio. Franken sowie anderseits im vertraglich ausgehandelten Teil der Gesamtschulden, den der Kanton Solothurn übernehmen muss, d.h. weitere 193 Mio. Franken.
c) Die Widerrechtlichkeit
Die Widerrechtlichkeit knüpft auch bei der zivilrechtlichen Verantwortlichkeit an die Verletzung von Dienstpflichten an (§ 23 Abs. 1 [gewissenhafte Pflichterfüllung"] bzw. § 13 VG [´Verletzung von Dienstpflichtenª]).
d) Das Verschulden
Die vermögensrechtliche Verantwortlichkeit der involvierten Personen setzt ein Verschulden voraus, sie werden dem Staat bzw. der Bank zum Ersatze verpflichtet, wenn sie schuldhaft gehandelt haben. Dabei ist weiter zu differenzieren nach dem anwendbaren Gesetz: Für die dem KBG unterstellten Funktionäre der Bankª gilt das OR, d.h. es sind alle Formen des Verschuldens, namentlich auch leichte Fahrlässigkeit relevant. Im Hinblick auf die analoge Anwenbarkeit der (aktien)&emdash;gesellschaftsrechtlichen Bestimmungen von Art. 72 ff. OR haften die verantwortlichen Organe für den verursachten Schaden kausal; es steht ihnen allerdings der Exkulpationsbeweis offen. Für den Regierungsrat und die Mitglieder des Kantonsrates gilt demgegenüber § 13 VG, der die vermögensrechtliche Verantwortlichkeit an die grobfahrlässige oder vorsätzliche Verletzung der Dienstpflichten knüpft.
e) Der adäquate Kausalzusammenhang
Zwischen der Verletzung der Dienstpflichten und dem schädigenden Ereignis muss ein adäquater Kausazusammenhang bestehen.
5. Die politische Verantwortlichkeit
Schliesslich ist auf die übergeordnete politische Verantwortlichkeit hinzuweisen, die für die mit der Kontrolle betrauten Politiker Anwendung findet. Sie ist ausserhalb der verschiedenen Formen rechtlicher Verantwortlichkeit angesiedelt und zieht keine Sanktionen im Rechtssinne nach sich. Gegenüber dem Regierungsrat bzw. einzelnen Mitgliedern des Regierungsrates äussert sie sich zum einen in einem Tadel hinsichtlich der Art und Weise der Amtsführung, der vom Kantonsrat ausgesprochen werden kann. Zum andern aktualisiert sich die politische Verantwortlichkeit im Rahmen der periodisch stattfindenden Wahlen. Mit Blick auf den Kantonsrat ist zu unterscheiden zwischen dem Verhalten von Kommissionen und ihren Mitgliedern sowie dem Plenum: Die Arbeit der Kommissionen kann im Plenum gerügt werden und Mitglieder, die den Massstäben des Parlamentes nicht genügen, werden allenfalls nicht mehr in die betreffende Kommission wiedergewählt, allenfalls käme auch eine Abberufung durch das Plenum in Frage. Für die Mitglieder des Plenums selber aktualisiert sich die politische Verantwortlichkeit im Rahmen der Wahlen in den Kantonsrat. Sowohl der Regierungsrat als auch der Kantonsrat können darüber hinaus aufgrund von Art. 28 KV SO während der Amtsdauer abberufen werden, wenn ein entsprechendes Begehren von 6000 Stimmberechtigten gestellt wird und dieses Begehren in der Volksabstimmung eine Mehrheit findet. Auch dies stellt eine Form der politischen Verantwortlichkeit dar.
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V. Die Einhaltung der Dienstpflichten als Ausgangspunkt für die Verantwortlichkeit
Hier soll in abstrakter Form der Frage nachgegangen werden, welche Dienstpflichtenden verschiedenen Verantwortungsträgern auferlegt sind. Wie oben dargestellt, sieht das Gesetz neben der hier nicht mehr weiter interessierenden strafrechtlichen Verantwortlichkeit eine vermögensrechtliche und eine disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit vor. In bejden Fällen spielt das Element der derrechtlichkeit bzw. der Verletzung der Dienstpflichten eine zentrale Rolle, für die disziplinarische Verantwortlichkeit ist sie neben dem Verschulden sogar die einzige Voraussetzung. Es erscheint deshalb zweckmässig, an dieser Stelle - nachdem oben die Kompetenzen zur Sprache gekommen sind - die Pflichten, die bei der Wahrnehmung der betreffenden Kompetenzen einzuhalten sind, zu untersuchen. Eine andere Frage ist es dann, ob das konkrete Verhalten der verschiedenen Träger von Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten diesen Massstäben genügt und ob allenfalls die weiteren Voraussetzungen für die vermögensrechtliche und disziplinarische Verantwortlichkeit gegeben sind. Für die vermögensrechtliche Verantwortlichkeit gehen wir davon aus, dass der Kanton Solothurn einen Schaden erlitten hat, dessen Ausmass jedoch hier nicht im einzelnen festgestellt werden kann.
Die Frage der Verantwortlichkeiten steht in einem sehr engen Verhältnis zu den verfügbaren Informationen, d.h. sie hängt in zahlreichen Fällen davon ab, ob und inwieweit der Informationsfluss zwischen den verschiedenen Verantwortlichkeitsträgern korrekt gespielt hat. Damit stellt sich das Problem des Bankgeheimnisses, weshalb zunächst auf diese Frage einzugehen ist.
1. Die Bedeutung des Bankgeheimnisses
a) Inhalt des Bankgeheimnisses
Das Bankgeheimnis ist in Art. 47 BaG verankert. Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
´1 Wer ein Geheimnis offenbart, das ihm in seiner Eigenschaft als Organ, Angestellter, Beauftragter, Liquidator oder Kommissär einer Bank, als Beobachter der Bankenkommssion, als Organ oder Angestellter einer anerkannten Revisionsstelle anvertraut worden ist oder das er in dieser Eigenschaft
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wahrgenommen hat, wer zu einer solchen Verletzung des Berufsgeheimnisses zu verleiten sucht, wird mX Gefängnis bis zu 6 Monaten oder mß Busse bis zu 50'000 Franken bestraft.
2 Handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe Busse bis zu 30'000 Franken.
3 Die Verletzung des BenJfsgeheimnisses ist auch nach Beendigung des amtlichen oder dienstlichen Verhältnisses oder der Berufsausübung strafbar.
4 Vorbehalten bleiben die eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen über die Zeugnispflicht und über die Auskunftspflicht gegenüber einer Behörde.
Der personelle Geltungsbereich erfasst sämtliche Bankorgane und Angestellten, d.h. sämtliche in einer Bank in irgendeinem Gesellschafts- oder Arbeitsverhältnis tätigen Personen. Das Objekt der Geheimhaltungspflicht besteht in allen Daten, die sich aus der geschäftlichen Beziehung zwischen Kunde und Bank, namentlich aus den Bankverträgen, ergeben3.
b) Die dem Bankgeheimnis unterstellten Personen der SKB
Wie oben dargestellt, wird die Verwaltung gemäss § 24 KBG durch den Bankrat, die Bankkommission, die Filialkommissionen, die Beamten und Angestellten sowie durch die Zensoren besorgt. Ausserdem besteht gemäss § 50bis als eigene sachkundige Kontrollstelle i.S. von Art. 18 Abs. 2 des eidgenössischen BaG das Inspektorat. Alle diese Personen unterstehen dem Bankgeheimnis. Dies bedeutet, dass der Informationsaustausch unter diesen dem Bankgeheimnis unterstellten Personen nicht unter Hinweis auf das Bankgeheimnis behindert werden darf, was namentlich auch für den Vertreter des Regierungsrates im Bankrat gilt.
c) Die dem Bankgeheimnis nicht unterstellten Personen
Nicht unmittelbar dem Bankgeheimnis unterstellt sind somit der Regierungsrat als Kollegialbehörde, die Staatswirtschaftskommission, die GPK und - entsprechend der heute geltenden Organisationsstruktur des Kantonsrates - die Nachfolgekommission der StawiKo, die FIKO, sowie das Plenum des Kantonsrates. Wäre eine kantonalrechtliche Regelung denkbar, die das Bankgeheimnis gegenüber diesen Personen, die allesamt mit Kontrollaufgaben betraut sind, aufhebt? Nach der Praxis der EBK haben die Kantone im Rahmen der ihnen zugestandenen Organisationsfreiheit für ihre Kantonalbanken die bundesrechtlichen Schranken hinsichtlich des
(Vgl. dazu im einzelnen Bodmer/Kleiner/Lutz, N.4-7 zu ArL 47 BaG.)
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Bankgeheimnisses zu beachten. So wäre es einem kantonalen Gesetzgeber nicht erlaubt, die politische Aufsicht über die Kantonalbank so auszugestalten, dass dadurch deren Kundenbeziehungen unter Verletzung des Bankgeheimnisses publik würden. Nach Ansicht der Bankenkommission steht das Bankgeheimnis jedoch einer uneingeschränkten Auskunftspflicht gegenüber einer mit der Oberaufsicht betrauten parlamentarischen Kommission nicht entgegen, solange diese ihrerseits die Kundenbeziehungen nicht dem Parlament offenbart. Auf diese Ansicht legte sich die Bankenkommission bereits mit Beschluss vom 22. Februar 1977 fest, nachdem sie von einer Kantonalbank im Zusammenhang mit der Revision des Kantonalbankgesetzes ersucht worden war, diese Frage gnundsätzlich zu prüfen. Im einzelnen ergibt sich daraus für die betroffenen Behörden und Kommissionen folgende Regelung:
aa) Regierungsrat als Kollegialbehörde
Dass der Regierungsrat und vorab der Finanzdirektor auf Grund ihres Amtsgeheimnisses ebenfalls an das Bankgeheimnis gebunden sind, bedarf keiner weiteren Erörterungen. Da der Finanzdirektor an die Sitzungen des Bankrates einzuladen ist (§ 27 KBG), wird klar, dass ihm und dem Regierungsrat gegenüber nicht Informationen unter Berufung auf das Bankgeheimnis zurückgehalten werden können. Ausserdem ist darauf hinzuweisen, dass der Regierungsrat einerseits - wie die StawiKo und der Kantonsrat - aufgrund von § 53 Abs. 1 KBG das Recht hat, von der Bank Aufschluss" zu verlangen, und anderseits - wie der Kantonsrat - die Möglichkeit hat, durch die Zensoren oder besondere Delegierte, Erhebungen anzuordnen. Zensoren und besonderen Delegierten gegenüber kann das Bankgeheimnis auf keinen Fall entgegengehalten werden.
bb) Staatswirtschaftskommission bzw. FIKO und GPK
Bezüglich dieser Kommissionen ist zu unterscheiden zwischen der Zeit vor dem 1. Januar 1992, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Kantonsratsgesetzes bzw. des Geschäftsreglementes des Kantonsrates, und der Zeit vorher. Für die Zeit nach dem 1. Januar 1992 gilt folgende Regelung: Aufgrund von § 34 des Kantonsratsgesetzes unterstehen die Mitglieder von Kommissionen im Hinblick auf
(Bernhard Müller, Die Paxis der Eidgenössischen Bankenkommission, In Jubiläumsschrift ´50 Jahre eidgenössische Bankenaufsichtª, Ziirich 1985, S. 348)
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Kenntnisse von Akten und Äusserungen, die dem Amtsgeheimnis unterstehen, ihrerseits dem Amtsgeheimnis. Diese Regelung erfüllt die oben geschilderten Anforderungen der EBK, weshalb das Bankgeheimnis den genannten Kommissionen seit dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der einschlägigen Erlasse über die Organisation und die Tätigkeit des Kantonsrates nicht entgegengehalten werden kann.
Für den Zeitraum vor dem 1.1.1992 ist die Situation nicht eindeutig, weil das damals anwendbare Geschäftsreglement des Kantonsrates fur die Mitglieder der Kommissionen, also auch für die StawiKo und die GPK, keine Bindung an das Amtsgeheimnis vorgesehen war. Für die eidgenössische Bankenkommission war im erwähnten Beschluss vom 22. Februar 1977 von Bedeutung, dass die Kantone dem entsprechenden Kontrollorgan auf dem Gesetzgebungswege uneingeschränkte Einsicht in die Bankgeschäfte, also auch in die Kundenbeziehungen, geben könnten. Sei dies der Fall, komme dem entsprechenden Kontrollorgan ´die Stellung eines (Kontroll-)Organs im Sinne von Art. 47 Ziff. 1 BankG zu, d.h. seine Mitglieder unterliegen selbst der Geheimhaltungspflicht", und eine Bankgeheimnisverlekung würde gemäss der zitierten Bestimmung bestraft. Eine uneingeschränkte Auskunftspflicht der Bank gegenüber der Staatswirtschaftskommission besteht also nur, wenn die kantonale Gesetzgebung der Staatswirtschaftskommission eine Stellung einräumt, welche ihr in Belangen der Kantonalbank die erwähnte Organfunktion gibt.
Die Staatswirtschaftskommission ist eine ständige Kommission des Kantonsrates (§ 86 altGeschäftsreglement des Kantonsrates von Solothurn). Das Pflichtenheft der Staatswirtschaftskommission vom 26. Oktober 1977 räumt ihr in §§ 2 bis 5 eine weitestgehende funktionelle Zuständigkeit im Bereich der Finanzkontrolle ein. aSie unterzieht die vom Regierungsrat verabschiedeten kantonsrätlichen Geschäfte aus den Bereichen der Departemente Finanz und Volkswirtschaft einer detaillierten Prüfung und erstattet dem Rat Bericht und Antrag (§ 2 des Pflichtenheftes). Eine detaillierte Prüfung in Geschäften der Kantonalbank ist nur möglich, wenn ein vollständiges Einsichtsrecht in die Geschaftstätigkeit der Bank möglich ist, obliegen doch dem Kantonsrat Prüfung und Genehmigung des Geschäftsberichtes der Bank. Entsprechend verpflichtet § 83 des (alten) Geschäftsreglements des Kantonsrates von Solothurn den Regierungsrat, den Kommissionen sämtliche für ihre Tätigkeit notwendigen Akten zur Verfügung zu halten. Für diese Auslegung der damals geltenden Regelungen spricht ferner der Umstand, dass die StawiKo gemäss § 53 KBG ´Aufschluss verlangen darf. Folgt man dieser Auslegung, hätte die
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Staatswirtschaftskommission in ihrem Bericht an den Kantonsrat geheimzuhaltende Fakten nicht erwähnen dürfen unter Hinweis auf das Bankgeheimnis. Eine Orientierung der Öffentlichkeit erfolgt nach § 8 des Pflichtenheftes im Rahmen von Art. 30 der Kantonsverfassung in zweckdienlicher Weise (§ 13 Abs. 3 altGeschäftsreglement des Kantonsrates von Solothurn). In zweckdienlicher Weise bedeutet natürlich, dass hier geheimzuhaltende Informationen zurückzuhalten sind, bzw. dass die Orientierung so allgemein gehalten wird, dass das Geheimnis gewahrt bleibt, allenfalls mit dem Hinweis, dass die geheim zu haltende Information geprüft worden sei, und dass alles seine Richtigkeit habe, bzw. dass entsprechende Massnahmen in die Wege geleitet worden seien.
Verneint man die Organstellung von StawiKo und GPK konnten sich die Bankorgane ihnen gegenüber auf das Bankgeheimnis berufen, d.h. die Herausgabe derjenigen Daten verweigern, welche Kundenbeziehungen betrafen. Dagegen konnten von den Bankorganen und vom Regierungsrat zu keiner Zeit Informationen unter Hinweis auf das Bankgeheimnis zurückbehalten werden, die nicht dem Bankgeheimnis unterstehen. Regelmässig nicht unter das Bankgeheimnis fallen neben dem ohnehin bereitzustellenden alljährlichen Geschäftsbericht und dem Bericht der Zensoren, der die Prüfung der Jahresrechnung umfasst - z.B. die Prüfungsberichte des Chefinspektors, letztere allenfalls unter Abdeckung ausdrückich genannter Kundenbeziehungen. Ausserdem kann die StawiKo von der Bank ´Aufschluss" verlangen, und zwar über alle Fragen, die zweckdienlich für die Wahrnehmung ihrer Kontrollaufgabe erscheinen.
cc) Kantonsrat
Für den Kantonsrat findet mit Blick auf das Bankgeheimnis weitgehend die Regelung Anwendung, wie sie für die StawiKo gilt, wenn von der Variante ausgegangen wird, die StawiKo habe nicht Organstellung. Er muss sich also das Bankgeheimnis entgegenhalten lassen. Immerhin sei darauf hingewiesen, dass der Kantonsrat gemäss § 53 Abs. 1 KBG gleich wie die StawiKo aAufschluss" verlangen darf. Ausserdem hat er - gleich wie der Regierungsrat, aber zusätzlich zu den Befugnissen der StawiKo - nach § 53 Abs. 2 KBG das Recht, durch die Zensoren oder besondere Delegierte Erhebungen anzuordnen. Die Zensoren und besonderen Delegierten unterstehen alsdann dem Bankgeheimnis, weshalb die Bank ihnen zu umfassender Information verpflichtet ist. Indirekt hat damit der Kantonsrat die Möglichkeit, sich sämtliche zweckdienlichen Informationen zu beschaffen.
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Das Mass der Sorgfalt ist objektivierend zu ermitteln, indem gefragt wird, welches Verhalten billigerweise von einem abstrakt vorgestellten, ordnungsgemäss handelnden Verwaltungsrat in einer vergleichbaren Situation erwartet werden darf (Böckli, Rz 1619). Dieses Mass soll streng genug sein, damit die unbefriedigende Situation vermieden wird, in der letztlich niemand mehr zur Verantwortung gezogen werden kann. Anderseits soll kein überzogenes Sorgfaltsbild gezeichnet werden, welches weder mit den rechtlichen Einflussm8glichkeiten vereinbart werden kann noch mit den praktischen Anforderungen an eine funktionsgerechte Verantwortlichkeitsordnung.
c) Anforderungen an die Sorgfaltspflicht des Bankrats
Dem Bankrat obliegt bis April 1992 gleich wie dem VerwaHungsrat in einer Aktiengesellschaft die Oberleitung über die Bank. Dies ergibt sich aus den Reglementen uber die Kreditzuständigkeiten. Ab April 1992 kommen ihm noch geschäftsf0hrende Funktionen zu. Diese Geschäftsfuhrungsbefugnis des Bankrates und der Bankkommission ist bedeutsam mit Blick auf die Regelung des eidg. Bankenrechts. Nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung zum BG uber Banken (SR 952.02) gilt: Kein Mitglied des für die Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle verantwortlichen Organs einer Bank darf der Geschäftsfuhrung angehoren. Aus der gesetzlichen Umschreibung der Kompetenzen des Bankrates und insbesondere der Bankkommission geht klar hervor, dass dieser strenge (privat)bankenrechtliche Grundsatz, der im Gegensak zu den anderen Aktiengesellschaft einen strengen Dualismus vorsieht (Böckli, Aktienrecht, Rz 1612,1457 f.) eben gerade nicht gewollt ist: Die Bankräte wie auch die Bankkommissionsmitglieder sollen nicht nur die Aufsicht über die Geschäftsleitung ausOben sondern auch selber mit bestimmten wichtigeren Geschäften betraut sein. Für die Anforderungen an die Sorgfaltspflicht ist dieser Umstand bedeutsam.
Bis April 1992 ist für den Bankrat insbesondere die Sorgfalt in der Mandatsübernahme, der Organisation und in der Auswahl der Bankkommissionsmitglieder bzw. der Bankbeamten zu prüfen.
An die Sorgfalt in der Mandatsübemahme sind hohe Anforderungen zu stellen. Angesichts der gesetzlichen Umschreibung der Aufgaben des Bankrates in § 29 KBG muss jedem gewählten Bankratsmitglied klar sein, welche Fähigkeiten für die Wahrnehmung der mit dem Amt verbundenen Aufgaben vorausgesetzt werden:
2. Die Dienstpfliehten im SKB-lnternen Bereieh
Ausgangspunkt für die Frage nach der vermögensreehtliehen und disziplinarisehen Verantwortliehkeit bilden § 23 KBG einerseits und § 22 VG anderseits. Für die vermögensrecht/iche Verantwortlickeit gilt die Spezialregelung von § 23 KBG, der bestimmt, dass die Funktionäre der Bank zu gewissenhafter Pfliehterfüllungn verpflichtet sind. Darüber hinaus verweist Abs. 2 von § 23 KBG auf das OR. Demgegenüber ist der für die diszipllnarisch Verantwortlichkeit massgebende § 22 VG auf alle Beamten und Behörden im Sinne von §1 VG anwendbar; hier sprieht das Gesetz nur von der Verletzung von Dienstpfliehten, ohne diese weiter zu przisieren. Diese Dienstpfliehtenª ergeben sieh fur beide Bereiehe aus dem Gesetz und den nachgeordneten Erlassen. Zentral für die weiteren Überlegungen ist nun das Mass der Sorgfalt, das bei der Wahrnehmung der Kompetenzen einzuhalten ist. Beides zusammen - die Kompetenzen und das bei der Wahrnehmung der Aufgaben einzuhaltende Mass der Sorgfalt - ergibt die Dienstpflieht. Dabei ist für die verschieden Akteure grundsäklieh ein je eigener Massstab anzuwenden.
a) Bankrat und Bankkommission
aa) Bedeutung der Kompetenzdelegation
Bei der Prüfung der Verantwortlichkeit der beiden Behörden muss die oben erwähnte reglementarische Kompetenzzuweisung zu differenzierter Betraehtung führen. Es gibt die Phasen vor, bzw. nach dem 1. April 1992, dem Datum des neuen Kompetenzreglements für das Kreditgesehäft. Vorher ist der Bankrat offensiehtlieh nur mit der Oberleitung und Aufsieht betraut gewesen, und die Gesehäftsführungsfunktion wird von der Bankkommission wahrgenommen. Erst naeh dem 1. April 1992 übemimmt aueh der Bankrat entspreehende Funktionen.
Es ist hier deshalb vorweg zu prüfen, ob der Bankrat zu dieser Kompetenzdelegation befugt war. Naeh § 29 Abs. 2 KBG entseheidet in allen wiehtigeren Gesehäftenª der Bankrat. Diese apodiktisehe Formulierung, die an sieh keine umfassende Delegation der Bankgesehäfte zulasst, wird indessen relativiert dureh das vom Regierungsrat in Anwendung von § 54 KBG erlassene Gesehäftsreglement. Dem Bankrat obliegen die Entseheide über Kreditgesehäfte, tdie naeh der von ihm erlassenen Zustndigkeitsordnung in seine Kompetenz fallenª (§ 20 lit. 9 GR). Diese
Regelung schliesst nicht aus, dass der Bankrat keinerlei Entscheidkompetenz fur Kredite beanspruchen, sondern diese vollumfänglich an die Bankkommission delegieren möchte. Wir haben also von befugter Delegation auszugehen und die Verantwortlichkeit des Bankrates vor dem 1. April 1992 umfasst mithin - neben der nicht delegierbaren Oberleitung - nur noch die Auswahl, die Instruktion und die Überwachung der Bankkommission bzw. der Beamten der Bank.
Die Bankkommission war anderseits neben ihrer Aufsichtsfunktion schon vor dem 1. April 1992 mit Geschäftsführungsaufgaben betraut. Ihre Verantwortlichkeit umfasst also auch die Sorgfalt bei der Wahrnehmung ihrer Geschäftsführungsaufgaben.
bb) Grundsätze für den Massstab der Sorgfaltspflichten und der Verantwortlichkeit
Nach § 23 KBG sind die Funktionäre der Bank zu gewissenhafter Pflichterfüllung verpflichtet und nach Obligationenrecht verantwortlich. Also mussen im Bereiche der Sorgfaltspflicht die entsprechenden privatrechtlichen Kriterien herangezogen werden, um die Anforderungen an die Sorgfaltspflicht der Funktionäre der Bank zu prüfen.
Art. 754 OR lautet:
´1 Die Mitglieder des Verwaltungsrates und alle mit der Geschäftsführung oder mit der Liquidation befassten Personen sind sowohl der GesellschaR als den einzelnen Aktionären und GesellschaRsgläubigem für den Schaden verantwortlich, den sie durch absichtliche oder fahrlässige Verletzun ihrer Pflichten venursachen.
2 Wer die Erfüllung einer Aufgabe befugterweise einem anderen Organ uberträgt, haftet für den von diesem verursachten Schaden, sofem er nicht nachweist, dass er bei der Auswahl, Unterrichtung und Überwachung die nach den Umständen gebotene Sorgfalt angewendet hat.
Absatz 1 des zitierten Artikels entspricht im wesentlichen dem vor der Revision des Aktienrechts geltenden Artikel 754. (Art. 754 Abs. 1 aOR: ´Alle mit der Verwaltung, Geschäftsführung oder Kontrolle betrauten Personen sind sowoh/ der Gesellschaft als den einzelnen Aktionären und Gesellschaftsgläubigem für den Schaden verantwortlich, den sie durch absichtliche oder fahrlässige Verletzung der ihnen obliegenden Pflichten verursachen.ª) Neu sind die Liquidatoren - früher im zweiten Absatz genannt - im ersten Absatz aufgefOhrt, die Revisorenhaftung ist neu im Art. 755 speziell geregelt, ohne aber besondere Kriterien für die Revisoren aufzustellen: AIIe mit der Prüfung der Jahres- und Konzernrechnung, der Gründung, der Kapitalerhöhung oder Kapitalherabsekung befassten Personen sind sowohl der Gesellschaft als auch den einzelnen Aktionären und Gesellschaftsgläubigern für den Schaden verantwortlich, den sie durch absichtliche oder fahrlssige Verletzung ihrer Pflichten verursachen..
Die Kriterien für diese Sorgfaltspflicht sind durch eine reichhaltige Judikatur in ihren Konturen abgesteckt und in der Lehre kommentiert worden. Die Sorgfalt erstreckt sich insbesondere auf folgende vier Bereiche (vgl. Böckli, Aktienrecht, Rz 161 4 ff.).
Sorgfalt in der Mandatsübernahme: Eine erste Sorgfaltspflicht triffl die Funktionäre der Bank bereits bei der Wahl in die Behörde. Derjenige, der eine entsprechende Wahl annimmt und diesem Amt offensichtlich nicht gewachsen ist, handelt unsorgfältig. Dabei ist nicht von Bedeutung, ob diese Inkompetenz bereits von Anfang an besteht bzw. erkannt wird. Wer während seiner Amtszeit erkennt, dass er die notwendigen Fähigkeiten nicht aufweist, muss - wenn die notwendige allfällige sachkundige Beratung nicht weiterführt - von seinem Amt zurücktreten.
Sorgfalt in der Aufgabenerfllung: Nicht nur die offensichtlich schludrige Arbeit gilt als unsorgfältig. Vielmehr liegt Unsorgfalt vor, wenn ein gewählter Funktionär der Bank eine ihm zukommende Aufgabe erst gar nicht erkennt oder wenn er nicht entsprechend tätig wird, nachdem er eine Aufgabe erkannt hat. "Die typische Unsorgfalt ist eine Unterlassung von Handlungen, die sich nachträglich als möglich und - richtigerweise immer auf den Erkenntnisstand in jenem ursprünglichen Zustand zurückbezogen - als unerlässlich herausstellen (Böckli, Rz 1617).
Sorgfalt in der Organisation: Funktionäre, denen die allgemeine Leitung und Organisation der Bank obliegt (§ 29 KBG), mussen eine zweckmässige Organisation auf die Beine stellen und damit die Voraussetzungen dafür schaffen, dass die mit der Geschaftsabwicklung betrauten Personen ihre Aufgaben in jeder Situation pflichtgemäss erfüllen können.
Sorgfalt in der Auswahl der Delegation und der Unterstellten: In der Bestellung der Delegationen und der Unterstellten haben die Funktionäre der Bank den klassischen Sorgfaltskriterien der cura in eligendo, instruendo vel custodiendo (Sorgfalt in der Auswahl, Instruktion undÜberwachung) zu genügen.
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Das Gesetz erwartet Fähigkeiten zur Besorgung der allgemeinen Leitung und Überwachung des Bankbetriebes, denn cder Bankrat triffl alle ihm als geboten erscheinenden Anordnungen, erlässt fur einzelne Geschäftszweige die zweckdienlichen Instruktionen und entscheidet in allen wichtigeren Geschäftenª (§ 29 Abs. 2 KBG). Insbesondere kann sich kein Bankrat entlasten mit dem Hinweis, er verstehe nichts von Buchhaltung bzw. dem bankspezifischen Rechnungswesen.
Im Kommentar Bodmer/KleinerlLutz, 1994, N 33 zu Art. 3-3quater BaG wird dazu folgendes ausgeführt: tMitglieder des Organs fur die Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle, die nicht direkt mit der Geschäftsabwicklung befasst sind, bedürfen keiner spezifisch bankfachlichen Kenntnisse. Vorausseung ist allgemeines wirtschaftliches Verständnis und kntischer Sinn, d h. Eigenschaften, die befähigen, auf GrLmd fachlichr Beratung durch den untersteln Spezialisten Entscheidungen zu treffen und die nohendige Aufsicht und Kontrolle ausuben zu kdnnen. Während bei Handelsbanken das finanzwirtschaftliche Verständnis eine hohe Stufe zu erreichen hat, kann dieses bei Bodenkreditinstituten und namentlich bei lokalen Spar- und Raifleisenbanken auf tieferer Stufe bleiben (Botschaft, BBI. 1970 1 1151), darf aber keinesfalls fehlen. Auf der Ebene der Geschäftsführung sind die Anforderungen an die Fachkenntnisse noch stärker zu differenzieren. Tätigt ein Direktionsmitglied Geschäfte direkt, bedarf es der notwendigen Spezialkenntnisse dieses Geschäftsbereiches. Entscheidet es auf Grund der Beratung durch Spezialisten, bedarf es genügender allgemeiner Kenntnisse des Bankfaches, um die Qualität der Beratung beurteilen und entscheiden zu können (...).
Das Organ für die Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle sollte in seiner Gesamtheit über ein ausgewogenes, auf die konkrete Bank zugeschnittenes Spektrum an wirtschaftlichem Verständnis und Wissen verfügen. Müssen Mitglieder dieses Organs zufolge Ausfalls der Direktion vorübergehend Geschäftsführungsfunktionen ausüben, bedürfen sie der notwendigen Fachkenntnisse (unveröffentlichter BGE vom 16. Juni 1978 i. S. Banque C. S.A. c. EBK, EnN. 3c).
In der Praxis wurde das Nichterkennen offensichtlich bestehender wirtschaftlicher Verflechtungen veKchiedener Kunden (EBK Bulletin 1982/11, S. 26 ff.) gergt. Angesichts des gemäss N 28 auf Führungskräfte beschränkten Kreises der von BaG 3 Abs. 2 lit. c erfassten Personen wird sich die fachliche Eignung neben jener für die direkte Geschäftsabwicklung auch auf die Fähigkeit zur Schaffung einer adäquaten Organisationsstruktur, namentlich eines korrekten Delegationssystems (Auslese, Instruktion und Überwachung) beziehen (N 17 und 19).
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Im Kommentar Bodmer/Kleiner/Lutz, 1993, N 13 f. zu Art. 41 BaG wird weiter festgehalten: Verwaltungsratsmitglieder einer Bank benötigen keine spezifischen banktechnischen Kenntnisse. Es muss jedoch vorausgesetzt werden, dass sie uber soviel betriebs- und volkswirtschaftliche Ausbildung sowie Branchenkenntnisse verfügen, dass sie in der Lage sind, aufgrund der erhaltenen Inforrnationen festzustellen, ob sich die Geschäftsführung im Rahmel der Gesetze, Statuten, Reglemente und Weisungen abwickelt. Sie mussen befihigt sein, unklare oder ausweichende Inforrnationen zu erkennen und dementsprechend zusätzliche Auskunfte einzuholen. Mit Bezug auf die Entscheide bedürfen sie sovieler allgemeiner Kenntnisse, dass sie aufgrund der Beratung durch die antragstellenden Spezialisten die Tragweite ihres Handelns klar erkennen können.ª
Dieses Anforderungsprofil bezieht sich auf die Voraussetzung zur Bewilligung durch die Eidg. Bankenkommission. Nun untersteht aber die Solothumer Kantonalbank dieser Bewilligungspflicht nicht. Für die Beurteilung der Sorgfaltspflicht eines Bankratss nach kantonalem Solothurner Recht können aber diese Kriterien fraglos bemommen werden, gibt es doch keinen Hinweis dafür, dass das Kantonalbankesetz weniger weit gehende Anforderungen stellt. Im Gegenteil: Der Umstand, dass dem Bankrat vom Gesetz nicht nur die Oberleitung sondem auch gschäfsfiihrende funktionen als Aufgab zugewiesen werden, ist in klarer Hinwis auf strsnge Anforderungen an die Eignung der Bankratsmitglieder. Das Anforderungsprofil ist am gesetzlichen Auftrag zu messen. Es ist deshalb vollig unerheblich, ob es (wie auch in anderen Kantonen) Übung ist, an verdiente Politiker unabhängig von ihrer Eignung interessante Posten zu verteilen und dabei einen allfälligen Parteienproporz zu beachten.
Anwendbare Kriterien für de Beurteilung der Sorgfalt In der Mandatsübernahme snd etwa dle folgenden: Beruflicher Werdegang, besondere Kenntnisse, Verantworung in verglelchbarer Funktion.
Die Sorgfalt des Bankrates bei der Organisation sowie der Auswhl der Bankkommissionsmitglieder und der Direktion hat sich zuallererst am Umstand zu orientieren, dass der Bankrat die oberste Verantwortung innehat. Er kann seine Kompetenzen teilweise an die Bankkommission delegieren, und er kann der Direktion Weisungen erteilen. Nimmt er eine Delegation von Kompetenzen an die Bankkommission oder an die Direktion vor, hat er durch entsprechende Organisation sicherzustellen, dass Informationen jederzeit so fliessen, dass er eingreifen und
korrigieren kann. Die allgemeine Gesehäftsführung (die tgliche Gesehäftsabwieklung) obliegt zwar der Direktion (§ 43 KBG), aber eben immer unter der obersten Verantwortung des Bankrates, dem die allgemejne Leitung und Überwachung des Bankbetriebes obliegt (§ 29 KBG). § 43 ist nur als gesetzliche Kompetenznorm für die Delegation von Aufgaben an die Direktion zu sehen, ohne aber den Bankrat seiner Verantwortung für sorgfältige Auswahl, Instruktion und Uberwachung der Direktoren zu entheben. Bei der Prufung der Verantwortlichkeit des Bankrates bis Apr111992 ist mithin zu prfen, ob die von ihm geschaffene Organisation tauglich war.
Anwendbare Kriterien fdr de Beurtellung der Sorghlt In der Organlstlon slnd etwa dle folgenden: War der Bankrat lederzelt In der Lge, slch eln Blld ber den Geschffsgang zu verschaffen? War erlederzelt In der Lge zu erkennen, ob dle Kompetenzreglen7ente elngehalten werden? Hat er dle evsJonsberlchte kritisch studlert?
Sorgfalt in der Avswahl der Delegation und der Unterstellten: Hier stellt sich die Frage, ob der Bankrat seiner eura in eligendo, instruendo vel custodiendo naehgekommen ist. Der Bankrat darf nieht im Glauben, dass Gott demjenigen, dem er ein Amt gebe, auch den Verstand gebe, unbesehen aus seiner Mitte eine Delegation - als was die Bankkommission zu sehen ist - wählen und darauf vertrauen, dass diese ihre Arbeit sehon richtig maehen werde. Vielmehr muss sie angesiehts des Umstandes, dass die Bankkommission einmal wöehentlieh zusammenkommen muss, um die unmittelbare Leitung des Betriebes wahrzunehmen (§ 32 KBG), ein grosses Mass an Sachkenntnis verlangen.
Zur Erläuterung der Kriterien hinsichtlich der Sorgfalt in der Auswahl der Bankkommissionsmitglieder bzw. der Direktoren bietet sich die Botschaft über die Revision des Aktienreehts vom 23. Februar 1983 (BBI 198311745 ff. bzw. S. 104 ff. des Sonderdrucks) an: Unter dem Titel "217.1 Haftungsbesehränkung infolge Kompetenzdelegation wird dazu folgendes ausgefuhrt: Die Verantwortliehkeit der Verwaltungs- und Gesehäftsführungsorgane der Aktiengesellsehaft hängt eng mit deren Organisationsaufbau zusammen. Die Erfüllung der unternehmerisehen Aufgaben verlangt in allen nieht ganz kleinen Unternehmen eine Teilung und Zuweisung der Gesehfflsfuhrungsaufgaben an einzelne Funktionsträger. Dies wiederum erheiseht eine Delegation der Kompetenz an untere Organe. Unter dem Aspekt der aktienrechtlichen Verantwortlichkeit fragt sich, ob, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Ausmasse sich eine derartige Aufgabenteilung auf die Verantwortlichkeit des einzelnen Organs auswirkt. In der Lehre wird die Meinung vertreten, dass der Verwaltungsrat alle Geschäftsführungsfunktionen, mit Ausnahme der Überwachungsfunktion gemäss Artikel 722 Absatz 2 Ziffer 3 OR, mit haftungsbeschränkender Wirkung delegieren kann, so dass er nur noch für die Sorgfalt in der Auswahl, Unterrichtung und Überwachung haftet. Ein Bundesgerichtsurteil, das die Richtigkeit dieser Auffassung bestätigte, steht noch aus.
Jeder solchen statuten- und reglementskonformen Kompetenzdelegation haftungsbeschränkende Wirkung zuzuerkennen, schiesst weit bers ael hinaus. Sie versetzt insbesondere den aussenstehenden Verantwortlichkeitskläger in eine schwierige Lage, da er den hierarchischen Aufbau der Organisationsstruktur und die Pflichtenhefte der einzelnen Funktionsträger nicht kennen kann. Artikel 716a verbessert seine Lage, indem klargelegt wird, welche Verwaltungsratsaufgaben nicht übertragbar sind. Die enge Verbindung zwischen Aufgabenordnung und Haftungsregel und die Verknupfung zwischen Organisation und Verantwortlichkeit gebieten, dass einer Aufgabenteilung bloss dann haftungsbeschränkende Wirkung zukommen soll, wenn einerseits die Organisation Dritten offengelegt (Art. 716b Abs. 2 zweiter Satz) und ihnen andererseits die vorgangige Abklärung des Sachverhalts ermöglicht wird (Art. 697a ff.). Nur diese Transparenz gestattet eine Beschränkung der Verantwortlichkeit, einzig die K!arstellung und Offenlegung der Aufgabenzuweisung erlaubt eine Beschränkung der Haftung. Aufgabenteilung, Offenlegung und Haftungsbeschränkung bilden somit eine legislatorische Einheit.
Der Entwurf verlangt, dass die Übertragung der Geschäftsführungsaufgaben in einem Organisationsreglement erfolgt. Dieses Organisationsreglement bedarf der statutarischen Grundlage und damit der Ermächtigung durch die Generalversammlung der Aktionäre (Art. 716b Abs. 1 und 627 aff. 12). Das Organisationsreglement wird beim Handelsregister hinterlegt (Art. 716b Abs. 1 und 627 aff. 12). Aussenstehende Dritte, insbesondere die Gläubiger, können sich uber die Aufgabenteilung unterrichten und sind damit zumindest uber Bestand und Aufgaben der einzelnen Organe orientiert und können sich ohne grössere Schwierigkeiten über deren personelle Besekung informieren. Das Reglement ermöglicht ihnen, Aufgaben und Verantwortlichkeit der einzelnen Organe abzuklären und im Verantwortlichkeitsprozess den richtigen Beklagten zu wählen.
Die Offenlegung der Kompetenzordnung ermöglicht gezieltes Klagen und gestattet Einschränkung der Haftung auf die im Organisationsreglement genannten Aufgaben. Die Offenlegung der Kompetenzordnung schaffl somit die Grundlage für
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die Einfühnung der Haftungsbeschränkung infolge Aufgabenubertragung: Wer in Anwendung des Organisationsreglementes Aufgaben an andere Organe überträgt, haftet für die Handlungen des unterstellten Organs nicht, soweit ihm der Nachweis gelingt, dass er bei der Auswahl, Unterrichtung und Ubenvachung die nach den Umständen gebotene Sorgfalt angewendet hat (vgl. Art. 754 Abs. 2).
Die Kompetenzdelegation befreit demnach aicht von der Haftung, sondem beschränkt die Verantwortung auf Auswahl, Unterrichtung und Uberwachung der untergebenen Organpersonen. Diese Haftungsbeschränkung ist uberies mit einer Beweislastumkehr verbunden: Wer sich auf die Haftungsbeschränkung benft, hat den Nachweis zu erbringen, dass er alle nach den Umständen gebotene Sorgfalt bei Auswahl, Unterrichtung und Überwachung angewendet hat. Der Verantwortlichkeitskläger braucht somit lediglich das Vorliegen der Haftungsvoraussetzungen beim unterstellten Organ, sowie die Tatsache der Kompetenzdelegation zu beweisen, um den Vorgesetzten zur Verantwortung zu ziehen. Es ist am Beklagten, die Erfüllung seiner Sorgfaltspflicht nachzuweisen, um sich von der Verantwortlichkeit zu befreien. Nachzutragen is, dass die genannte Haftungsbeschränkung nur eintritt, wenn die Übertragung der Aufgaben befugterweise erfolgte. Aufgaben, die das Gesetz (vgl. Art. 716a Abs. 1), die StatLnen oder das Organisationsreglement als unübertragbar erklären, können nicht mit haftungsbeschränkender Wirkung weitergegeben werden. Nachzutragen ist ferner, dass Haftungsbeschränkung nur eintritt, wenn die Aufgaben an eine andere Organperson delegiert werden. Keine Haftungsbefreiung triK ein, wenn Aufgaben Hilfspersonen zur Erledigung übergeben werden. In solchen Fällen haftet das Organ für die Handlungen der Hilfsperson, ohne sich auf die cura in eligendo, instruendo oder custodiendo berufen zu können. Nach dem Prinzip respondeat superior trägt der Vorgesetzte die Haftung für den von seinem Untergebenen vemrsachten Schaden.ª
Anwendbare KriterJen fur die Beurtellung der Sorgfalt In der Auswahl der Delegatlon und der Unterstellten slnd etw dle folgenden: Ejngehende Prüfung der Befählgung der Bankkommlsslonsmltglieder. Erkundigung bel den einzelnen Bankkommlsslonsmltgltedern, ob sle In Ihrer Funktion zurechtkommen und sJch nicht berfordert fühlten. Krltlsche Befragung der Bankkommlsslonsmltglleder an den Bankrtssltzungen ber Ihre Tatlgkelt In der Kommission.
Zur Sorgfalt in der Aufgbeneffüllung. Mit dem Kompetenzreglement fur das Kreditgeschäft, gültig ab 1. April 1992, nimmt der Bankrat selber geschäftsfuhrende Funktionen wahr. Für die Beurteilung der sich daraus ergebenden Sorgfaltspflichten ab 1. April 1992 sowie für die schon vorher bestehenden Sorgfaltspflichten, die sich aus der Überwachung der Bankkommission ergeben, wird auf die entsprechenden Ausführungen bei der Bankkommission verwiesen.
dd) Anforderungen an die Sorgfaltspflicht der Bankkommission
Bis Ende März 1992 ist die Bankkommission als Delegation des Bankrates allein mit den im Kantonalbankgesek vorgesehen GeschäftsfOhrungsaufgaben im engeren Sinne betraut. Dies unter der Oberleitung des Bankrates. Der Bankkommission obliegt insbesondere die generelle Kredikuständigkeit für Kredite, welche die Ansätze der Zuständigkeit der Gesamtdirektion (1988 max. 1,5 Mio. Franken) übersteigen. Zur besonderen, dem privaten Bankenrecht widersprechenden Situation, dass nicht nur Aufgaben der Oberleitung sondem geschäftsführende Kompetenzen wahrzunehmen sind, wird auf den Hinweis zur Sorgfaltspflcht des Bankrates weiter oben verwiesen.
An die Sorgfalt in der Mandatsübernahme sind die gleichen Anforderungen zu stellen wie für den Bankrat, weshalb auf die entsprechenden Ausführungen oben verwiesen werden kann. Ebenso sind, wenn Sorgfaltspflichten hinsichtlich der Organisation zu beurteilen sind, die Ausführungen oben zum Bankrat zu beachten. An dieser Stelle ist vor allem die Sorgfaltspflicht in der Aufgabenerfüllung noch näher zu untersuchen.
Zur Sorgfalt in der Aufgabeneffüllung. Bei der Beurteilung der Sorgfalt in der Geschäftsführung ist vorab auf § 9 KBG hinzuweisen: ´Der Bankbetneb richtet sich nach der herrschenden Bankpraxis und den Verhältnissen dss Gldmarktes. Er ist unter wohlwollender und gleichmässiger Behandlung der Kundschaft nach soliden kaufmännischen Grundstzen zu leiten.ª Im Kapitel Ober Organisation und Verwaltungª werden die Funktionäre ausdrücklich zu gewissenhafter Pflichterfüllung ermahnt (§ 23 Abs. 1 KBG). Ihre diesbezugliche Verantwortung richtet sich nach Obligationenrecht (§ 23 Abs. 2 KBG). An die Sorgfaltspflichten in der Geschäftsführung sind mithin mindestens jene Massstäbe anzulegen, die für alle Aktiengesellschaften gelten.
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Von Interesse ist im vorliegenden Zusammenhang auch das zu ähnlichen (Verantwortlichkeits)Fragen im Zusammenhang mit den Vorkommnissen bei der Berner Kantonalbank erstellte Gutachten von alt Regierungsrat Dr. Alfred Rötheli. In diesem Gutachten umschreibt der auch in die vorliegende Untersuchung miteinbezogene Magistrat die Pflichten der Organe auf S. 13 ff. wie folgt: tDie Pflichten der Verwaltung einer Bank-AG richten sich nach CR 722 ff. (Art. 716 ff. des rev. OR, die Autoren). Dabei ist in erster Linie die Organisations- und Überwachungspflicht zu erwähnen. Die Uberwachungspflicht nach OR 722 Abs. 2 Ziff. 3 kann nicht im Sinne einer Totalkontrolle verstanden werden. Sie beschränkt sich auf jene Informationen und Unterlagen, die der Verwaltung im Rahmen der Informationspflicht der Geschäftsleitung nach Gesetz und Reglement zugehen mussen. Diese beschränkte Kontrolle ist jedoc7 vollständig durchzuführen. Berichte und Unterlagen sind vollumfänglich und kritisch zu lesen. Wenn nötig sind zusäeliche Auskünfte zu verlangen. Werden Unregelmässigkeiten festgestellt, ist umgehend einzuschreiten. Verwaltungsratsmitglieder einer Bank benötigen keine spezifischen banktechnischen Kenntnisse. Es muss jedoch vorausgesetzt werden, dass sie uber soviel betriebsund volkswirtschaftliche Ausbildung und Branchenkenntnisse verfugen, dass sie in der Lage sind, aufgrund der erhaltenen Informationen festzustellen, ob sich die Geschäftsführung im Rahmen von Gesetz, Reglementen und Weisungen abwickelt. Sie müssen befähigt sein, unklare oder ausweichende Informationen zu erkennen und dementsprechend zusakliche Auskunfte einzuholen. Mit Bezug auf die Entscheide bedürfen sie sovieler allgemeiner Kenntnisse, dass sie aufgrund der Beratung durch die antragstellenden Spezialisten die Tragweite ihres Handelns klar erkennen können. (...) Der Verwaltungsrat hat sich selbst so zu organisieren, dass er seinen Pflichten nachkommen kann. Jedes Mitglied ist für die Beschlussfassungen verantwortlich, auch wenn sie aufgrund von Akten erfolgen, die erst zu Beginn der Sitzung verteilt und nicht im Detail erläutert werden (Bodmer/Kleiner/Lutz, Kommentar zum Bankgesetz, N. 15 zu Art. 41).
Sehr ähnlich sind die Ausführungen im Kommentar Bodmer/Kleiner/Lutz, 1993, N 13 zu Art. 41 BaG zur Aufsichtspflicht: ..Die Aufsichtspflicht nach OR 716a Abs. 1 Ziff. 5 (alt 722 Abs. 2 Ziff. 3) kann nicht im Sinne einer Totalkontrolle verstanden werden (Bürgi, Zürcher Kommentar, N 21 zu OR 722). Sie beschränkt sich auf jene Informationen und Unterlagen, die der Verwaltung im Rahmen der Informationspflicht der Geschäftsleitung, der (allfälligen) intemen und der externen Revision sowie der gesellschaftsrechtlichen Revisionsstelle nach Gesetz, Statuten oder Reglement zugehen mussen. Der Katalog der informationspflichtigen Tatbestände ist namentlich mit Bezug auf die Geschäftsleitung der Grösse des
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Unternehmens anzupassen (Bürgi, Zürcher Kommentar, N 21 zu OR 722). Diese beschränkte Kontrolle ist jedoch vollständig durchzuführen. Berichte und Unterlagen sind vollumfänglich und kritisch zu lesen. Wenn nötig, sind zusätzliche Auskünfte zu verlangen. Werden Unregelmässigkeiten festgestellt, ist umgehend einzuschreiten (BGE 97 11 411). Zeitmangel oder zu niedrige Tantieme sind keine Entschuldigungsgründe.ª
e) Die Sorgfaltspflicht in derAufgabeneffüllung nach der bundesgerichtlichn
Praxis
Zur Sorgfalt in der Aufgabenerfüllung geben einigs ausgewählte Entscheide des Bundesgerichts weitere Anhaltspunkte:
Zum Mass der Sorgfalt und zur (un)erlaubten Risikobereitschaft - BGE 113 (1987) ll 52 (E. 3.a): Eine Haftung der Verwaltungsräte aus aktienrechtlicher Verantwortlichkeit setzt voraus, dass sie der Aktiengesellschaft durch absichtliche oder fahrlässige Verletzung der ihnen obliegenden Pflichten einen Schaden zugefügt haben (Art. 754 Abs. 1 OR). Insbesondere obliegt es der Verwaltung, dafür besorgt zu sein, dass die Gesellschaft ihre Verbindlichkeiten fristgerecht erfüllen kann und dass ihr die notwendigen Eigenmittel erhalten bleiben. Art. 722 Abs. 1 OR (entspricht Art. 717 des rev. OR, die Autoren) verpflichtet zu aller Sorgfalt und nicht nur zur Vorsicht, die sie in eigenen Geschäften anzuwenden pflegen (BGE 9911179). Damit Fahrlässigkeit angenommen werden kann, ist erforderlich, dass das schädigende Ereignis für den Schädiger vorauszusehen war; dabei genügt es, dass sich der Schädiger nach der ihm zuzumutenden Aufmerksamkeit und Uberlegung hätte sagen sollen, es bestehe eine konkrete Gefahr der Schädigung (BGE 99 ll 180 E. 1 mit Hinweis). (...) Als adäquate Ursache eines Erfolgs ist auch im Bereich der aktienrechtlichen Verantwortlichkeit ein Ereignis dann anzusehen, wenn es nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und nach der Erfahrung des Lebens geeignet war, einen Erfolg von der Art des eingetretenen herbeizuführen, so dass der Eintritt dieses Erfolgs durch jenes Ereignis begünstigt erscheint (Bürgi/Nordmann, Kommentar, N. 86 zu Art. 753/754 OR mit Hinweisen). Dabei muss sich der Richter hinsichtlich des Beweises dieses Zusammenhangs mit jener Gewissheit zufrieden geben, welche ihm die Erfahrung des Lebens verleiht und welche mit dem gewöhnlichen Lauf der Dinge rechnet (Bürgi/Nordmann, a.a.O.).ª In casu wies das BGer die Vorinstanz an zu prüfen, ob die Beklagten als Gesellschaftsorgane ihre Sorgfaltspflichten dadurch schuldhaft verletzt hätten, dass sie Entstehung und Fortbestand eines ungesicherten Kredites von rund 3 Millionen Franken zugunsten des Hauptaktionärs geduldet hatten. Weiter äussert sich das BGer zum sog. "Klumpenrisiko": "(E. 3b) ... Wie im Bankenbereich (vgl. Art. 4bis Abs. 1 BankG, Bodmer/Kleiner/Luk, Kommentar, N. 4 zu Art. 4bis BankG) gehört auch bei der Verwaltung einer Aktiengesellschaft eine vertretbare Risikoverteilung zu einer sorgfältigen Vermögensanlage, die ein sogenanntes "Klumpenrisiko" (Albisetti et al., Handbuch des Geld-, Bank- und Börsenwesens der Schweiz, 4. Auflage 1987, S. 415 f.) verbietet (Peter Böckli, Aktienrechtliches Sondervermögen und Darlehen an Aktionäre in: Festschrift für Frank Vischer, Zürich 1983, S. 544; Bundesgerichtsentscheid vom 25. Mai 1981, E. 3b, SJ 104 (1982) S. 226 f., BGE 9911179 f. sowie Forstmoser, Die aktienrechtliche Verantwortlichkeit, N. 535, S. 137). Eine geschäftspolitisch nicht mehr zu verantwortende Risikokonzentration bei einem oder wenigen Gesellschaftsschuldnern kann auch vorliegen, wenn deren Bonität nicht als gefährdet erscheint (vgl. Albisetti et al., a. a. O. S. 416). Ausschlaggebend ist, ob sich die Höhe des gewährten Kredits im Verhältnis zu sämtlichen Aktiven der Gesellschaft noch verantworten lässt oder als zu gefährliche Konzentration des Vermögens erscheint. Ist ein solches Risiko entstanden, so hat die Verwaltung diesem bei solventen Schuldnern nicht durch Wertberichtigungen sondem durch Kündigung des Kredittotals und dessen Reduktion auf das verantwortbare Mass zu begegnen (Böckli, Darlehen an Aktionäre als aktienrechtlich kritischer Vorgang in: Der Schweizer Treuhänder 1980/2 S. 8).ª
Gerügt wurde die spekulative Verrnögensanlage- BGE 9911176 zu Art. 722 Abs. 1 aOR (716 f. rev. OR) und 754 Abs. 1 aOR (754 rev. OR): Zwar schloss in casu der statutarische Zweck die Spekulation nicht aus, aber mit der ´Sorgfaltspflicht vertrug es sich nicht, bei einem Grundkapital von Fr. 50'000.- und beim Fehlen weiteren Vermögens Fr. 40'000.- in Aktien einer kanadischen Gesellschaft anzulegen, deren Wert sehr stark vom schwankenden Silberpreis abhing. (...) Wie die Beklagte selber ausführt, war (der Verwaltungsrat) ein erfahrener Geschäftsmann. Er durfte daher nicht nur die Gewinnmöglichkeit im Auge haben, sondern hätte sich sagen sollen, dass die Spekulation auch fehlschlagen könnte und die Klägerin dadurch mangels jeglicher Risikoverteilung erheblich geschädigt würde.ª Nicht als Sorgfaltspflichtverlekung wurde beurteilt eine Fehlinvestition, wenn das Risiko nicht voraussehbar und angemessen begrenzt war (BGer in Sem. Jud. 1982 225 f.).
Das Nichtentdecken von strafbaren Machenschaften anderer Organe: BGE 97 11411, E.5b zu Art. 722 aOR (716 f. rev. OR): <KNach Art. 722 Abs. 3 OR hat die Verwaltung die mit der Geschäftsführung beauftragten Personen (auch wenn diese der Verwaltung angehören) zu übeachen und sich regelmssig über den Geschäftsgang unterrichten zu lassen. Sie hat diese Pflicht mit aller Sorgfalt zu erfüllen" (Art. 722 Abs. 1 OR). Diese Vorschriften sind, obwohl im Bankengesetz nicht enthalten, deshalb anzuwenden, weil die KVB eine Aktiengesellschaft ist (vgl. Erw. 1b). (...)ª Nach Art. 722 Abs. 3 OR ´muss der Verwaltungsrat nicht jedes einzelne Geschäft, sondern die Tätigkeit der Geschätsleitung und den Geschäftsgang im allgemeinen überprüfen (Schucany, N. 4 zu Art. 722 OR). Das setzt voraus, dass der Verwaltungsrat die ihm unterbreiteten Berichte kritisch liest, nötigenfalls von der Geschäftsleitung ergänzende Auskunfte verlangt und bei Feststellung von Irrtümern oder Unregelmässigkeiten einschreitet (vgl. Hirsch, La responsabilite des administrateurs dans la societe anonyme, Sem. Jud. 1967, S. 261; Bär, Verantwortlichkeit des Verwaltungsrates der Aktiengesellschaft, ZBJV 1970, S. 487). Die Beklagten können sich daher nicht mit dem Einwand entlasten, dass sie sich an höchstens 10 halbtägigen Sitzungen im Jahr mit den "dringlichsten Sachen beschäftigten" und daher nur ´Fr. 3'000.- bzw. Fr. 2'000.- nebst (...) Fr. 200.- pro Sitzung" bezogen. Konnten SiQ mangels Zeit oder genügender Fachkenntnisse ihre Pflicht nicht sorgfältig erfullen, so hatten sie auf einen Sitz im Verwaltungsrat de r Bank zu verzichten (vgl. BGE 93 ll 27 Erw. 3)." In casu wurde den (nicht geschäftsführenden) Verwaltungsräten als Pflichtverletzung vorgeworfen, sie hätten wegen einer ganz bestimmten Bemerkung eines geschäftsführenden Verwaltungsrates Anlass zu Argwohn gehabt, jedoch nicht reagiert: (S. 412) tAnlass zu Argwohn musste ihnen auf jeden Fall die vom Beklagten 1 verfassten "Bemerkungen zur Eingabe an die Bankenkommission" vom 24. August 1956 geben. Diese ´Bemerkungen", welche dem Verwaltungsrat als Grundlage für die Ausarbeitung einer Stellungnahme zum Bericht der ´Indep" vom 25. Juli 1956 zuhanden der Eidg. Bankenkommission sollten, enthielten den vielsagenden Satz: "Nur unter uns soll noch erwähnt werden der a.o. Ertrag von Franken 147'000.- US. Kornmarkt, der intern verbucht wurde ...". Die Vorinstanz stellt verbindlich fest, dass der Beklagte 3 und der Präsident des Verwaltungsrates diesen intemen Bericht zugegebenermassen gelesen haben. Sie mussten als Rechtsanwälte wissen, dass es bei Banken -gleich wie bei anderen Unternehmen - nicht´inteme" und Uexterne" Buchungen sondern nur solche gibt, die mit dem tatsächlichen Geschäftsablauf übereinstimmen. Auch war ihnen bekannt, dass das Kornmarktgeschäft die Bank betraf und dass der daraus erzielte Gewinn auszuweisen war, also nicht "intern" verbucht werden durfte. Sie mussten also annehmen, dass die Beklagten 1 und 2 mit der ausserordentlichen Verbuchung des Kornmarktgeschäftes etwas zu verheimlichen hatten. Folglich waren sie verpflichtet, von den Beklagten 1 und 2 Aufschluss zu verlangen und nötigenfalls die "interne" Verbuchung zu überprüfen oder durch Sachverständige überprüfen zu lassen, was zur Aufdeckung des wahren Sachverhalts geführt hätte.ª
Für den durch die Veruntreuung des Beklagten 1 entstandenen Schaden wurden die nicht geschäftsführenden Verwaltungsrte (solidarisch) haftpflichtig erklärt.
ff) Zusammenfassung
Zusammenfassend ergeben sich für die Prüfung der Sorgfaltspflicht bei der Aufgabenerfällung durch Bankkommission und Bankrat folgende anwendbare Kriterien':
-Das von den Bankkommissions- bzw. Bankratsmltgliedem aufgewendete Mass an Sorgfalt bemisst sich nicht lediglich nach der diligentia quam in suis. Es ist vielmehr alle Sorgfalt anzuwenden und nicht nur die Vorsicht, dle man in eigenen Geschäften anzuwenden pflegt.
-Es muss auf eine angemessene Risikovertellung geachtet werden und Klumpenrisiken sind grundsätzllch zu vermeiden, und zwar auch bel Schuldnern mlt guter Bonität. Bestehende Klumpenrisiken müssen beseitigt werden, wobei dies nicht mittels Delkredere-Rückstellung geschehen darf, sondern durch Kündigung des Kredittotals und dessen Reduktlon auf das verantwortbare Mass.
-Berichte müssen sorgfältg und kritisch gelesen und geprüft werden. Allenfalls müssen zusätzliche Auskünfte verlangt werden. Unklare bzw. verdächtige Bemerkungen in einem Bericht müssen hinterfragt werden, und bei festgestellten Irrtümern oder Unregelmässigkelten muss unverzügllch eingeschritten werden. Kann mangels Zelt oder wegen ungenügender Fachkenntnis diese Pflicht nlcht genau wahrgenommen werden, müssen durch organisatorsche Massnahmen das Tatlgkeitsumfeld bzw. die Arbeitsablaufe geändert werden.
(Weitere Sorgfaltspflichtverletzungen sind beispielsweise gemäss einer bei Forstmoser, Aktienrecht, enthaltenen Kasuistik gegeben in folgenden Fällen:
-Unterlassung der Bankkommission und des Bankrates, die Geschäftsführung und die ordnungsgemässe Bilanzierung in Intervallen zu überprüfen.
-Tätigung von Geschäften, die nur Risiken, aber keine Chancen beinhalten. (Transaktionen, die sich im Nachhinein als unvorteilhaft erweisen, ohne dass der Verlust indessen voraussehbar und das Risiko übermässig gewesen wären, begründen noch keine Pflichtverletzung, da normale Risiken eingegangen werden dürfen.)
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-Die Höhe der Entschädigung lässt nicht auf das Mass der geforderten Sorgfalt schliessen. Die nur nebenamtliche Tätigkelt befreit die Bankkommssions- bzw. Bankratsmitglieder nlcht von Ihrer vollen Pflichterfüllung. Auch bei nur ganz bescheldener Entlöhnung slnd der ganze Einsatz und dle ganze Sorgfalt gefordert.
b) Zensoren
aa) Anforderungen an die Sorgfaltspflicht
Den Zensoren fällt die Aufgabe zu, den gesamten Betrieb der Bank zu prüfen (§ 49 KBG). Nötigenfalls haben sie direkt dem Regierungsrat zu berichten (§ 50 KBG), was oben (vgl. 1111 f.) als besondere Vorsichtsmassnahme qualifiziert wurde für den Fall eines moglichen Fehlverhaltens von anderen Bankorganen oder Beamten. Darüber hinaus können sie vom Regierungsrat und vom Kantonsrat im Rahmen ihrer Staatsaufsicht mit besonderen Erhebungen beauftragt werden (§ 53 Abs. 2 KBG). Im Lichte dieser Aufgaben ist das Anforderungsprofil an die Sorgfaltspflicht der Zensoren zu prufen. Immerhin ist schon an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass die Rolle der Zensoren durch die Einsetzung der Arthur Andersen AG als externe Kontrollstelle (erstmals für die Prufung der Jahresrechnung der SKB 1991) erheblich relativiert worden ist. Für die Zeit vorher ist aber von der den Zensoren im Gesetz zugeordneten Aufgabe auszugehen. Aufschlussreich ist dabei ein Vergleich der Aufgaben von Inspektorat und Zensorat:
Inspektorat:
§ 50biS KBG
' Das Inspektorat prüft das ganze Rechnungswesen der Bank in formeller und materieller Hinsicht; es prüft, ob die gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften sowie die massgebenden Beschlüsse und Weisungen der Bankbehörden oder der Direktion eingehalten sind.
§ 9 RevRegl
Die Zensoren haben den gesamten Betrieb der Hauptbank, der Filialen und der Agenturen, insbesondere die Jahresabschlüsse und Geschäftsberichte zu prüfen. Ihr Bericht über den Jahresabschluss ist im Geschäftsbericht zu veröffentlichen.
1Das Inspektorat prüft das ganze Rechnungswesen der Bank in formeller und materieller Hinsicht. Dabei beachtet es die gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften sowie die einschlägigen Beschlüsse und Weisungen der Bankbehörden und der Direktion.
2Diese Prüfung umfasst insbesondere: 1. die Jahresrechnung; 2. die Passiven und die Bonität und Vollständigkeit der Aktiven; 3. die freien Depots und die Faustpfanddepots; 4. die Aktiv- und Passivgeschäfte hinsichtlich der Übereinstimmung mit den gesetzlichen und reglementarischen Vorschriften und den entsprechenden Beschlüssen; 5. Verkehrsprüfungen; 6. die Ausführung der mit dem Rechnungswesen in Zusammenhang stehenden Beschlüsse, Weisungen und Anordnungen.
§ 10. RevRegl
Der Chefinspektor stellt über die Prüfungshandlungen Revisionsprogramm nach diesem Reglement ein Revisionsprogramm auf. Dieses is entsprechend der Geschäftsentwicklung nachzuführen. 2Die Direktion kann das Inspektorat mit h3sondern Revisionen beauftragen.
Zensorat:
§49 KGB
Die Zensoren haben den gesamten Betrieb der Hauptbank, der Filialen und der Agenturen, insbesondere die Jahresabschlüsse und Geschäftsberichte zu prüfen. Ihr Bericht über den Jahresbaschluss ist im Geschäftsbericht zu veröffentlichen.
§ 3 RevRegl
' Die Zensoren prüfen die Jahresrechnung der Bank, insbesondere, ob sich die Gewinnund Verlustrechnung und die Bilanz in Übereinstimmung mit den Büchem befinden. Zu diesem Zwecke prüfen die Zensoren, ob: a) die Inventare auf den Bilanzstichtag erstellt wurden; b) die Bewertung derAktiven und PassiYen gesetzeskonform dokumentiert sind; c) die betriebswirtschaftlich und gesetzlich notwendigen Wertberichtigungen vorgenommen wurden; d) das ausgawiesene Geschäftsergebnis und die Gewinnverteilung den gesetzlichen Bestimmungen entsprechen.
2 Im weiteren haben die Zensoren folgende Aufgaben: a) Kenntnisnahme der Prüfungsberichte des Chefinspektors; b) Überprüfung der fachlichen und organisatorischen Funktionsfähigkeit des Ins.ektorates; c) Uberprüfung des Wirkens des Inspektorates in fachlicher Unabhängigkeit gegenüber Bankbehörden und Direktion im Sinne von Artikel 20 Absatz 3 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934.
Der obenstehende tabellarische Vergleich zur gesetzlichen Umschreibung der Aufgaben von Inspektorat und Zensorat macht zunächst deutlich, dass die Aufgaben des Zensorats weniger weit gehen als diejenigen des Inspektorats. Diese Feststellung bezieht sich vor allem auf die Prüfngstiefe und die Prufungsdichte. Sodann wird eine gewisse Abhängigkeit des Zensorats vom Inspektorat erkennbar, indem sich die Qualität des Zensorats sozusagen als Folgeprodukt der Arbeitsqualitat des Inspektorats ergibt, d.h. Funktion und Verantwortlichkeit des Zensorats sind im Zusammenhang mit der Funktion des Inspektorats zu beurteilen.
Auch ein Vergleich mit dem Wortlaut zur Revisionsstelle gemäss eidgenössischem Bankengesetz zeigt, dass deren Aufgaben mit jenen des Inspektorates ubereinstimmen, nicht aber mit denen des Zensorats, dem lediglich eine formelle Uberprufung hinsichtlich der Frage obliegt, ob bestimmte BuchhaKungsurkunden erstellt worden sind.
Art. 19 Bankengesetz:
´1 Die Revisionsstelle prüft, ob die Jahresrechnung nach Form und Inhalt gemäss den esetzlichen, statutarischen und reglementarischen Vorschriften autgestellt ist und ob die Bestimmungen dieses Gesetzes und seiner Volkiehungsverordnung sowie allfällige kantonale Bestimmungen über ein gesetzliches Pfandrecht zughinsten von Spareinlagen beobachtet und die Voraussetzungen der Bewilligungen eingehalten worden sind.
2 Die Bank hat der Revisionsstelle jederzeit Einsicht in die Bücher und Belege zu gewähren, die für die Feststellung und Bewertung der Aktiven und Passiven im schwekerischen Bankgeschäft üblichen Unterlagen bereazuhalten sowie alle Aufschlüsse zu erteilen, die zur Erfüllung der PrLifungspflicht erforderlich sind.
3 Wenn eine Bank eine sachkundige Revisionsabteilung besazt, so hat sie deren Berichte der Revisionsstelle vorzulegen. Doppelspurigkeiten in der Kontrolle sind möglichst zu vermeiden.ª
Art. 40 Verordnung zum BaG:
´Die Revisionsstelle führt im Laufe des Rechnungsjahres unangemeldete Zwischenrevisionen, insbesondere Bestandes- und Verkehrsprüfunen, durch. Sie kann davon absehen, wenn die Bank ein unabhängiges intemes Inspektorat besitzt, das seine Berichte dem Organ für Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle sowie der Revisionsstelle erstattet.
Insgesamt kommt aufgrund der vorstehenden Überlegungen dem Zensorat nicht die Aufgabe einer externen Revisionsstelle i.S. des eidg. Bankengesetzes zu, weil die entsprechenden Funktionen und Aufgaben nicht bereinstimmen. Diese Feststellung ändert aber nichts an der Sorgfaltspflicht für die tatsächlich gemäss den einschlägigen Vorschriften zu übernehmenden Aufgaben.
An die Sorgfalt in der Mandatsübemahme sind nicht zu vemachlässigende Anforderungen zu stellen. Das Amt eines Zensors darf nur übemehmen, wer ber die notwendigen Revisionskenntnisse verfDgt. Kenntnisse sowohl der matefiellen bankenrechtlichen Vorschriften als auch des bankenspezifischen Rechnungswesen sind Voraussetzungen für die Aufgabe des Zensors. Nur so kann er den geseklichen Auftrag zufriedenstellend erfüllen6.
Anwendbare Kriterien für die Beurteilung der Sorgfalt In der Mandtsbrnhme sind etwa die folgenden: Berufllcher Werdegang, besondere Kenntnisse, Verantwotung in vergleichbarer Funktion.
Die Sorgfalt bei der Organisation. Die Zensoren müssen dafür besorgt sein, dass sie in sämtliche Unterlagen Einblick bekommen. Allenfalls haben sie das Inspektorat für besondere Revisionsaufgaben einzuschalten (§ 50ter Abs. 2 KBG).
Anwendbare Krlteren fur de BeurteJlung der Sorgfalt bel der OrganJsatlon sind etwa die folgenden: Haben dle Zensoren eigene Recherchen ngestellt oder slch nur auf den Berlch des Inspektorats gestützt?
bb) Die Sorgfaltspflicht in der Aufgabenerfüllung nach der bundesgerichtlichen Praxis
Kriterien für die Beurteilung der Sorgfalt ergeben sich insbesondere aus der Rechtsprechung:
Pflicht zur Prüfung, dass in der Bilanz aufgeführte Aktiven tatsächlich vorhanden sind, und
Pflicht, die Verwaltung im Revisionsbericht auf ihre eigenen wichtigen gesetzlichen Pflichten hinzuweisen: Im Regest von BGE 112 11 461 zu Art. 728 f. OR (alt und rev.) wird dazu folgendes ausgeführt: tGemäss Art. 728 Abs. 1 OR müssen sich die Revisoren vergewissern, dass die in der Bilanz aufgeführten Aktiven wirklich
(Deshalb sieht denn auch das revidierte Aktienrecht in Art. 727a OR vor Die Revisoren müssen befähigt sein, ihre Aufgabe bei der zu prüfenden Gesellschaft zu erfüllen.")
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vorhanden sind und dass sämtliche Passiven der Gesellschaft verbucht worden sind. Auf Grund von Art. 729 Abs. 3 OR sind sie bei berschuldung der Gesellschaft gehalten, in ihrem Bericht auf die Pflicht, den Richter gemäss Art. 725 Abs. 3 OR zu benachrichtigen, hinzuweisen. Zudem mussen sie auf den Umstand, dass die Hälfte des Grundkapitals nicht mehr gedect ist, und die sich für die Verwaltung nach Art. 725 Abs. 1 OR daraus ergebende Pflicht aufmerksam machen.ª
Pflicht zur Beachtung von Bewertungslimiten: Im Regest von BGE 93 ll 22 zu Art. 729 OR (alt und rev.) wird festgehalten: aPflichtverletzung der Kontrollstelle: weil sie trotz festgestellter oder vermuteter Bewertungsmängel in der Bilanz der Generalversammlung Antrag auf vorbehaltlose Genehmigung der Bilanz stellte; weil sie nach dem Tod des einzigen Verwaltungsrates nicht beförderlich durch Einberufen einer ausserordentlichen Generalversammlung für die Wiederherstellung des gesetzlichen Zustandes in der Gesellschaft sorgte.
Pflicht zum Tätigwerden, wenn die Verwaltung einer gesetzlichen Pflicht nicht nachkommt: Im Regest von BGE 86 ll 171 zu Art. 729 OR (alt und rev.) wird eine Pflichtverletzung der Kontrollstelle angenommen, die trotz Überschuldung der Gesellschaft die Verwaltung nicht zur Benachrichtigung der Generalversammlung und des Richters veranlasst und bei Untätigkeit der Verwaltung die Generalversammlung nicht selbst einberuft.ª
Anwendbare KriterJen fur dle Beurtelung der Sorgfalt In der Aufgabenerfullung der Zensoren snd etwa dle folgenden: Wurde das Vorhandensein der Aktiven geprdft? Wurde die Kreditvergabe auf Geseesund ReglementskonformJtät hln geprft? Wurde dle ElgenmJffelsltuatlon uberpruff? Wurde die Reservesltuatlon berprff? Wurden festgestellte Mängel den zustfindJgen Organen mJtgetellt? Wurde das Ttlgwrden des Bankrates nßch der Mittelung eJnes Mangels dberprR und wurde allnfalls der Regierungsrat Informlert?
c) Direktion und Inspektorat
Bei der Beurteilung der Sorgfaltspflichten der vom Bankrat gewählten Beamten, d.h. auch der Direktion und des Inspektorats gelten weitgehend die oben entwickelten Grundsätze und Kriterien, wie sie fur den Bankrat, die Bankkommission und die Zensoren dargestellt worden sind. Eine eingehendere Behandlung kann aber unterbleiben, da das Verhalten der Direktion und des Inspektorats nicht unmittelbar Gegenstand des Auftrages ist. Immerhin kann sich deren (regelkonformes oder vorschriftswidriges Verhalten) auf die Beurteilung der hier zur Diskussion stehenden Personen auswirken.
3. Die Dienstpflichten im SKB-externen (politischen) Bereich
Hier kommt das Verantwortlichkeitsgesetz zum Zuge, beschränkt sich doch die Anwendbarkeit der Haftungsbestimmungen des KBG auf die Funktionäre der Bankª. Dazu gehört weder der Regierungsrat als Gesamtbehörde, noch der Finanzdirektor, noch die Beamten der kantonalen Verwaltung, auch nicht die Mitglieder parlamentarischer Kommissionen oder der Kantonsrat. Die zivilrechtliche Verantwortlichkeit dieser Behörden bestimmt sich wie oben dargestellt nach §13 VG. Nach dieser Bestimmung sind sie dem Kanton für Schäden verantwortlich, die sich aus der absichtlichen oder grobfahrlässigen Verletzung von Dienstpflichten ergeben.
Es stellt sich die Frage, welcher Massstab der Sorgfalt bei der Wahrnehmung der den Mitgliedem des Regierungsrates und des Kantonsrates zugewiesenen Aufgaben anzuwenden ist. Ausgangspunkt für die Beantwortung dieser Frage ist zunächst Art. 62 KV, der vorschreibt, dass alle vom Volk gewählten Beamten und Mitglieder von Behördenª bei Amtsantritt geloben müssen, Verfassung und Gesetz zu beachten. Ferner gilt gemäss § 2 Abs. 4 des Staatspersonalgesetzes, dass fur das Dienstverhältnis der Mitglieder des Regierungsrates, soweit nicht besondere Vorschriften anwendbar sind, letzteres ´sinngemässª anwendbar ist. Das Staatspersonalgesetz enthält in § 6 Abs. 1-3 die Grundsätze, von denen sich die Staatsbediensteten zu leiten lassen haben. Danach uben diese ihre Aufgaben im öffentlichen Interesse nach den Grundsätzen der Gesetzmassigkeit, der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit aus. Sie wahren sodann die tschutzwürdigen öffentlichen und privaten Interessen und wägen sie gegeneinander ab.n Schliesslich <beachten sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die volkswirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen ihres Handelns.". Ferner ist auf § 35 Abs. 1 dieses Gesetzes hinzuweisen, der unter dem Marginale cAmtspflichten, die Staatsbediensteten verpflichtet, <-ihre dienstlichen Aufgaben gewissenhaft zu erfüllen und sich über den Wissenstand in ihrem Fachgebiet auf dem laufenden zu halten."
Diese Generalklauseln bedürfen der Konkretisierung. Im vorliegenden Zusammenhang ist davon auszugehen, dass das Mass der Sorgfalt, das von diesen Amtsträgern zu beachten ist, den Kriterien zu genügen hat, wie sie oben für die Funktionäre der Bankª entwickelt worden sind" freilich nach Massgabe der wahrzunehmenden Aufgaben und der den einzelnen Akteuren zugedachten Rolle. Deshalb sind der Finanzdirektor, die übrigen Mitglieder des Regierungsrates, die Mitglieder der Staatswirtschaftskommission sowie die "gewöhnlichen" Mitglieder des Kantonsrates je nach dem ihnen adäquaten Massstab zu beurteilen. Konkret bedeutet dies, dass es zentral darauf ankommt, über welche Kenntnisse die jeweiligen Akteure im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und Aufgaben verfügt haben oder hätten verfügen mussen, und ob das tatsächliche Verhalten objektiven Massstäben der Sorgfalt und der gewissenhaften Erfüllung der Dienstpflichten zu genügen vermag.
a) Der Regierungsrat
Das Verhältnis zwischen dem Regierungsrat und dem Bankrat ergibt sich aus der Oberaufsicht gemäss § 51 KBG. Der Finanzdirektor ist dabei gleichsam die Schaltstelle zwischen Bankrat und Regienungsrat. Der Grundsatz ist in §§ 51 bis 53 KBG klar festgehalten: Der Regierungsrat und nicht der Fnanzdirektor hat die Oberaufsicht über die Solothumer Kantonalbank und der Regierungsrat hat das Recht, ´Aufschlussª zu verlangen. Für die Frage der Abgrenzung der Verantwortlichkeiten zwischen Finanzdirektor und Gesamtregierungsrat ist aber auch auf die fak:tische Aufgabenteilung zwischen Departement und Regierung abzustellen.
Mit dem Recht des Regierungsrates, Aufschluss zu verlangen, geht die Pflicht einher, eine Prüfung der Geschäftstätigkeit im Rahmen der Oberaufsicht tatsächlich vorzunehmen. Dementsprechend hat der Regierungsrat die Pflicht, die Geschäftstätigkeit bzw. die finanzielle Situation der Bank mit Blick auf die Haftungsfrage des Staates jedesmal ernsthaft zu prüfen.
An dieser Stelle ist erneut darauf hinzuweisen, dass sich Regierungsrat und Finanzdirektor bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nicht darauf berufen können, das Bankgeheimnis verunmögliche ihnen eine vollständige Information. Das Bankgeheimnis wird in diesem Falle durch das Amtsgeheimnis vollumfänglich abgedeckt und gewahrt. Der Regierungsrat muss gegenüber dem Bankrat auf umfassender Information bestehen. Dass dabei Details uber die Geschäftsbeziehung mit einzelnen Kunden nicht zur Diskussion stehen und auch für den Regierungsrat gar nicht von Interesse sind, ist klar. Bei der hier notwendigen Information geht es in erster Linie um die strategischen Fragen und um die allgemeine finanzielle Situation der Bank. Allenfalls kann es um Informationen uber einzelne Kunden gehen, wo die Gefahr von Klumpenrisiken vorhanden sind.
b) Staatswirtschaftskommission bzw. FIKO und GPK sowie Kantonsrat
Ihnen kommt formell das Recht zur Prüfung und Genehmigung des Geschäftsberichtes zu, wobei die Kommissionen dem Plenum die entsprechenden Anträge zu stellen haben. Kommissionen und Plenum haben diese Aufgabe im Rahmen ihrer Möglichkeiten sorgfältig und gewissenhaft vorzunehmen. Dabei durfen die Sorgfaltsanforderungen allerdings nicht uberspannt werden, sind doch beide Gremien nicht kontinuierlich mit den Fragen der Geschaftsführung der Bank, ihrer finanziellen Lage usw. beschäftigt. Ausserdem dürfen sie bis zu einem gewissen, im Einzelfall variierenden Grad davon ausgehen, dass durch die verschiedenen vorgeschalteten Kontrollmechanismen, die naturgemäss näher an der Sache sind, kleinere Mängel schon behoben worden sind.
Der Kantonsrat ist neben der Pflicht zu sorgfältiger und gewissenhafter Wahrnehmung der Aufgaben im Rahmen der Oberaufsicht sodann verantwortlich, und zwar in erster Linie politisch, für die Qualität des von ihm gewahlten Bankrates und der ebenfalls von ihm zu wählenden Zensoren.
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Bevor auf die Frage der Verantwortlichkeiten zu den beiden Themenbereichen ´AItlastenª und ´Übemahme der Bank in Kriegstettenª übergegangen werden kann, drängen sich aus gutachterlicher Sicht gewisse Klarstellungen im Interesse der richtigen Einordnung der nachstehenden Ausführungen auf. Der erste Teil des Gutachtens, der den Titel ´Grundlagenª trägt, entspricht einer normalen, traditionellen Fragestellung, indem die rechtliche Situation zu analysieren ist im Hinblick auf das Verständnis der rechtlichen Grundlagen. Im Rahmen des zweiten und dritten Teils dagegen sind nun Beurteilungen von Sachverhalten im einzelnen vorzunehmen, d.h. die Aufgabe nähert sich stark derjenigen eines Gerichtes. Das Verfahren der PUK trägt zwar Züge eines Gerichtsverfahrens, ist indessen in verschiedener Hinsicht mit einem solchen nicht zu vergleichen. Vor diesem Hintergrund sind die nachstehenden Überlegungen, die im Gutachten zur disziplinarischen und vermögensrechtlichen Verantwortlichkeit angestellt werden, eher als Vorabklärungen im Hinblick auf allfällige künftige Gerichtsverfahren zu interpretieren. Während sich die Widerrechtlichkeit eines bestimmten Verhaltens noch relativ zuverlässig ermitteln lässt - weil der festgestellte Sachverhalt als verbindlich zu betrachten ist -, ist die Analyse der Verschuldensfrage teilweise schon mit erheblichen Unsicherheiten verbunden. Erst recht gilt dies für Probleme der individuellen Zurechenbarkeit von Schaden sowie für die völlig ausgeklammerten Fragen der Kausalität. Unter diesem Vorbehalt wurden die gestellten Fragen im zweiten und dritten Teil behandelt und in diesem Lichte sind die gegebenen Antworten zu betrachten.
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2. Teil:
Verantwortlichkeiten im Bereich der sogenannten Altlasten
1. Vorbemerkungen
Grundlage für die Beurteilung der Verantwortlichkeiten bilden die Feststellungen der PUK zum Sachverhalt. Diese stellen für das Gutachten den verbindlichen Rahmen dar.
Der von der PUK festgestellte Sachverhalt offenbart zunächst auf eindruckliche Weise die mangelhafte Aufgabenerfllung durch die Direktion. Im Anschluss an das Debakel in der hliale Dornach liess sich die Entlassung von zwei Direktoren denn auch nicht mehr vermeiden. Diese mangelhafte Aufgabenerfllung ist indessen im vorliegenden Zusammenhang nicht unmittelbarer Gegenstand der Beurteilung, sie stellt aber den Hintergrund für die Qualifizierung des Verhaltens der übrigen Verantwortlichkeitsträger dar. Für den Bereich der Altlasten, den die PUK im ll. Teil, Kapitel 5 bis 10 darstellt, werden vier Problemkreise manifest, die mit Blick auf die im 1. Teil erarbeiteten Verantwortlichkeitskriterien bedeutsam sind.
1. Die zuständigen Organe versäumten es, der ab Mitte der 70er Jahre offensichtlich prekären Eigenmittelsituation der Bank Rechnung zu tragen.
2. Die Bank betrieb generell eine mangelhafte Personalpolitik.
3. Die Aufarbeitung des Debakels rund um die Filiale Dornach erfolgte nicht in adäquater Weise.
4. Information und Kommunikation entsprachen auf praktisch allen Ebenen nicht den gesetzlichen Anforderungen.
11. Zum Vorgehen
Naehfolgend wird in einem ersten Absehnitt der für die Verantwortliehkeiten massgebende (Kern-)Sachverhalt herausgearbeitet. Anschliessend sind die Verantwortlichkeiten zu individualisieren, d.h. den je versehiedenen Trägern reehtlicher Verantwortung zuzuordnen. Feststellungen zu Sehaden und Kausalzusammenhang im einzelnen hat die PUK keine getroffen, weshalb unter dem Titel der vermögensrechtliehen Verantworliehkeit lediglich die Widerseehtlichkeit und das Verschulden geprüft werden kann.
In gewissem Zusammenhang dazu steht das Problem der Verjährung, welehes hier ebenfalls ausser Acht gelassen wird. Für den Eintritt der Verjährung sind unter anderem die Individualisierung des Schadens und der jeweilige Kausakusammenhang von Bedeutung. Hinsichtlich der disziplinarreehtlichen Verantwortliehkeit bleibt das Problem der Verjährung gegenuber den Personen, die heute nieht mehr im Amt sind, ebenfalls ausgsklammert, weil auftragsgemäss allfälliges Fehlverhalten von früheren Verantwortlichkeitsträgern unabhängig von ihrer disziplinarischen Belangbarkeit zu prufen ist.
111. Der relevante Sachverhalt im Hinblick auf die Verantwortlichkeiten
1. Eigenmittel- und Reservesituation
a) Die Entwicklung zur Universalbank
Nach den Feststellungen der PUK (Kap. 7.1; Kap. 8.2) entwickelte sich die SKB in den 70er Jahren von der Hypothekarbank zu einer Universalbank. Diese Entwicklung darf gegen 1980 als vollzogen angenommen werden. Durch drei Teilrevisionen des Kantonalbankgesetzes wurden auch die rechtlichenRahmenbedingungen entsprechend angepasst: 1970 wurde die Beteiligungsmöglichkeit an öffentlichen und gemischtwirtschaftlichen Untemehmungen, 1979 das Auslandgeschät und 1980 die ausnahmsweise Beteiligung an privatwirtschaftlichen Untemehmen geschaffen, wobei bei der letzten Revision ebenfalls eine Modifizierung der Anlagepflicht von Geldern der staatlichen Fonds bei der SKB vorgenommen wurde.
b) Die Situation der ungenügenden Ejgenmittel
Nach den Feststellungen der PUK wurden die notwendigen Reserven nicht gebildet, obwohl die prekäre Lage bekannt war. Die verantwortlichen Bankbehörden wurden insbesondere bei folgenden Gelegenheiten auf das Problem der fehlenden Reserven und auf die Notwendigkeit der Abhilfe hingewiesen:
(1) Die GPK bezeichnete 1974 die Reserve- und Rückstellungspolitik zwar als in Ordnung, wies aber auf den Nachholbedarf hin (Kap. 7.6.1).
(2) Am 1. Oktober 1976 wurde ein Gutachten der Gesellschaft für Bankrevisionen vorgelegt (Kap. 7.6.2). Das Gutachten kam zum Ergebnis, dass die Reserven als minimal zu taxieren seien, vor allem im Hinblick auf eine dynamische Betrachtung der in Kauf zu nehmenden Risiken im Kommerzgeschäft. Es folgte der Hinweis auf die Notwendigkeit zur Äufnung stiller
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Reserven, bzw. auf das vorhandene Rückstellungsmanko von 5,4 Mio. Franken. Chefinspektor Reist, der am 25. Januar 1977 zu diesem Gutachten Stellung nahm (Kap. 7.6.3), kam mit anderer Begrundung zu einem ähnlichen Schluss: Risikorückstellungen und offene Reserven mssten mindestens 5% der ausgeliehenen Kreditaktiven betragen. Der Status quo von 3,34% sei zu klein.
(3) 1979 stellte die GPK erneut fest, dass zwar nach den ihr erteilten Auskünften die stillen Reserven genugend seien, dass aber längerfristig eine Stärkung der Eigenmittelbasis erwnscht sei (Kap. 7.6.4).
(4) Erstmals am 20. September 1989 und nachher mit Teilberichten bis März 1990 lieferte der Experte M. Leysinger einen Bericht ab (Kap. 7.2). Auch darin wurde auf die prekäre Reservesituation hingewiesen mit der Feststellung, dass ein Reserve-Nachholbedarf von rund 120 Millionen Franken gegeben sei.
(5) 1991 wurde durch die buchmässige Aufwertung eigener Liegenschaften um 31,9 Mio. Franken vermieden, dass ein Verlust ausgewiesen werden musste. Nach den Feststellungen der PUK muss dieses zwar zulässige Vorgehen im Bankgewerbe als WaMsignal erster Güte betrachtet werden. Durch die entsprechenden Buchungen wurde nämlich erreicht, dass das Verhältnis der eigenen Mittel zu den Aktiven gesetzeskonform wurde und eine Aufstockung der eigenen Mittel durch Erhöhung des Dotationskapitals oder des PS-Kapitals vermieden werden konnte (Kap. 7.6.4).
c) Reseresituation und Gewinnabliefervngspflicht
Die Ablieferungen an den Staat erfolgten gemäss Feststellungen der PUK nach einem bestimmten Muster, wonach die Bank auf einen abzuliefernden Betrag im voraus praktisch fixiert war, noch bevor das Geschäftsergebnis bekannt war (Kap. 7.6.1). Diese Praxis wurde selbst dann beibehalten, als 1987 bis 1989 stille Reserven aufgelöst werden mussten, um die budgetierte Gewinnablieferung zu ermoglichen. Gemass Revisionsbericht 1989 wurden unter anderem "zur teilweisen Deckung der (nachfolgend dargestellten) Verluste sowie zur Aufbesserung des Jahresergebnisses stille Reserven im Ausmass von 5,7 Mio. Franken aufgelöst. Nach den Fest5tellungen der PUK wurde dies vom Bankrat an seiner Sitzung vom 19. Januar 1990 akzeptiert, indem einstimmig eine Gewinnablieferung an den Staat von 2 Mio. Franken beschlossen wurde. Dies, nachdem u.a. Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli an dieser Sitzung erklärt hatte, ein grösserer Rückgang der Ablieferung an den Staat sei aus politischen und Image-Gründen kaum im Interesse der Bank (Kap. 7.6.4).
Im Schreiben der Eidg. Bankenkommission an den Bankrat vom 8. Oktober 1990 wurde ebenfalls auf die schlechte Eigenmittelsituation hingewiesen, als die Auflösung der stillen Reserven zwischen 1987 bis 1989 als unzulässig kritisiert wurde (Kap. 7.6.4).
Die PUK hat festgestellt, dass das Problem der fehlenden Reserven nicht von der Gewinnabliefenungspflicht abhängig war, dass ein entsprechender Zusammenhang nicht gegeben SBi (Kap. 7.7). Es entspficht denn auch grundlegenden theoretischen Erkenntnissen des Rechnungswesens, dass sich die Frage der Gewinnablieferung erst nach der Gewinnermittlung stellen kann, mithin erst nachdem allfällige Reserven überhaupt gebildet worden sind.
dJ Kenntnis der mangelhaften Eigenmittel- und Resenvesituation
Die Feststellungen der GPK erfolgten innerhalb der parlamentarischen Prüfungsaufgaben und waren im Ergebnis allen zugänglich. Das Gutachten der Gesellschaft für Bankrevisionen und der Bericht Leysinger waren dem Bankrat und dsm Finanzdirektor bekannt (Kap. 7.6.2; 7.2). Es ist auf Grund der Feststellungen der PUK erstellt, dass die unbeffiedigende Reservesituation der Bank dem für die Oberleitung veantwortlichen Bankrat hinreichend bewusst geworden sein muss, jedenfalls zum Zeitpunkt, als in drei aufeinanderfolgenden Jahren zur Aufpolierung des Jahresergebnisses stille Reserven aufgelöst und im übemächsten Uegenschaften buchmässig aufgewertet wurden.
Direktion, Bankrat und der jeweilige hnanzdirektor verhielten sich nach den Feststellung der PUK in einzelnen Situationen bewusst so, dass die schlechte Reseresituation auch den Aufsichtsbehörden nicht bekannt wurde. So wurde der brisante Bericht Leysinger als streng geheim eingestuft, und Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli gab zusammen mit Chefbeamten der Kantonsverwaltung gegenOber der Bankdirektion eine ausdrOckliche Vertraulichkeitserklärung ab, welche er sogar als gegenOber dem Gesamtregierungsrat gOltig erachtete, weshalb er diesen nicht entsprechend informierte (Kap. 7.2). Noch am 28. März 1990 wurde gegenüber der GPK bei der Besprechung des Jahresberichtes 1989 von Direktor Manfred Lanz und dem anwesenden Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli verschwiegen, dass stille Reserven aufgelöst worden waren, und es wurde erklärt, das Positive überwiege (Kap. 7.6.4). Die Ermöglichung der Ausgabe von Partizipationsscheinen war zum ersten Mal eine konkrete Massnahme, um eine Verbesserung der Eigenmittelsituation herbeizuführen. Selbst hier wurde die Öffentlichkeit aber in einer falschen Sicherheit gelassen, indem das wahre Motiv, nämlich die Verbesserung der Eigenmittelsituation, verschwiegen und die Ausgabe der Partizipationsscheine mit dem Argument der breiten Verankerung der Kantonalbank in der Bevölkenung begründet wurde (Kap. 7.1).
Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang auch die Feststellung von Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli anlässlich seiner Festansprache am offiziellen Jubilaumsakt der SKB: Er erklärte damals u.a., dass Kanton und Regierung Zurückhaltung in ihren Fordenungen auf Anteil am Reingewinn geübt hätten und dass so "eine entsprechende Dotierung der Bankreserven" ermöglicht worden sei. Nach den Feststellungen der PUK kann diese Feststellung der entsprechenden Dotierung der Reserven nur wider besseres Wissen erfolgt sein (Kap. 7.1).
2. Organisations- und Personalpolitik
Die Feststellungen der PUK zur Organisations- und Personalpolitik der Kantonalbank betreffen insbesondere die Streitfrage ´Linie wr Sparteª oder umgekehrt und die Führungsstnuktur der Direktion sowie Fragen der Personalpolitik im engeren Sinne.
a) Problem Linie vor Sparte oder umgekehrt
Die Beantwortung dieser Frage ist im Hinblick auf die Verantwortlichkeit bei einer abstrakten Betrachtungsweise nicht wesentlich. Nach beiden Grundsätzen ist die Führung einer Unternehmung möglich. ´Linie vor Sparteª ist dem Grundsatz nach in § 6 KBG sogar gesetzlich verankert, ´Sparte vor Unieª wurde aber nach den Feststellungen der PUK ab Januar 1989 eingeführt. Diese neue Struktur wurde indessen nicht konsequent umgesetzt (Kap. 7.8). Nach den Feststellungen der PUK war für die Kantonalbank das Prinzip Sparte vor Linie die geeignetere Lösung. Sie errnöglicht eine einheitliche Geschäftspolitik, bei einer Bank insbesondere, die Kreditpolitik ab einer bestimmten Limite zu koordinieren und einheitlich zu betreiben.
b) Wechsel der Führungsstrukturauf Direktionsebene
Auf den 1. Januar 1985 wurde als neues Führungsmodell ein Kollegialsystem mit einem Wechsel des Direktionsvorsitzes im Zweijahresturnus eingeführt. Dadurch wurde das frühere Modell mit einem fest gewählten Direktionspräsidenten ersetzte. Dieses Kollegialprinzip bestand zwischen 1984 und 1990 und wurde nach den Feststellungen der PUK vom Bankpräsidenten nur als Übergangslösung betraehtet, weil auf Grund der persönlichen Konstellation im Direktorium die Bestellung eines Direktionspräsidenten mit zuviel Problemen verbunden gewesenª sei. Nach den Feststellungen der PUK herrsch-ten innerhalb der Direktion Unstimmigkeiten und ZerwDrfnisse, wobei persön-liche Unvertragliehkeiten, Neid und Missgunst, aber auch Differenzen in Sachfragen die Ursache waren. Bereits am 20.Dezember.1985 forderte der Regierungsrat den Bankrat auf, die Führungsstruktur zu uberdenken und zu prüfen, ob nicht wieder die Lösung mit dem festen Direktionspräsidenten übernommen werden sollte. Erst 1990 kehrte man zum ffiheren Modell mit dem festen Direktionspräsidenten zurück (Vgl. dazu Kap. 7.8.). c) Personalpolitik im engeren Sinne
In die Direktion wurden nach den Feststellungen der PUK vom Bankrat zum Teil schwaehe Persönlichkeiten gewählt. So hat die Bankkommission dem Bankrat 1986 Manfred Lanz als Einerkandidatur zur Wahl vorgeschlagen, obwohl dieser auf Grund der Bewertung eines extemen Beraters nur als ´zweite Wahl. zu qualifizieren war, und ohne dem Bankrat die Ergebnisse dieser Vorprüfung bekannt zu geben. Dr. Thomas Hammer wurde als Niehtfachmann gewahlt, obwohl jemand mit Bankerfahnng gesueht wurde und obwohl naeh der Auffassung der PUK ein ausgewiesener Fachmann nötig gewesen wäre. Die Tatsache dass Direktor Adelbert von Arx ´etwas überfordertª gewesen sei, wurde vom Bankrats-präsidenten Daniel Müller erkannt, ohne dass er dagegen etwas untemommen hätte (Vgl. dazu Kap. 7.8; Kap. 8.1).
Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli hat gemäss den Feststellungen der PUK in die Personalpolitik eingegriffen. Er hatte wesentlichen Anteil an der Wahl von Manfred Lanz und seines Schwiegersohns Dr. Thomas Hammer. Auch hat er sich - zwar offiziell im Ausstand bei Personalfragen seinen Schwiegersohn betreffend- mit Schreiben vom 25. April 1990 an den Bankrats-präsidenten gegen einen Beschluss des Regierungsrates gewandt, welche das Rotationsprinzip abgelehnt hat (Vgl. dazu Kap. 7.8).
3. Die Bewältiung des Falles Dornach
Nachdem in der Niederlassung Dornach besondere Risiken manifest geworden waren, wurde die Arthur Andersen AG mit einer Sonderprüfung im aBereich Kommerzl beauftragt. Es sollten bestimmte Kredit-engagements der Niederlassung Domach und das Engagement der Kantonal-bank gegenüber der Omni-Gruppe uberprft werden. Ebenfalls sollte der Revisionsbericht 1989 und ein Bericht des Inspektorates aus dem Jahre 1991 bezuglich Kreditverlusten der Niederlassung Domach mit den entsprechenden Stellungnahmen der Direktion Kommerz sowie allfällig eingeleiteter Mass-nahmen beurteilt werden.
Die Ergebnisse des Berichtes der Arthur Andersen AG zeigen schwerwiegende Fehler in der Geschäftsführung der Bank auf. Die diesbezüg-lichen Feststellungen der PUK machen deutlich, dass Kompetenzüberschreitungen vorgekommen sind, dass im Zusammenhang mit Kreditvergaben mangelnde Bonitätsprüfungen vorgenommen wurden und dass eine klare Kommerzstrategie fehlte. Die Bankkommission hat die in ihre Kompetenz fallenden Kreditvorlagen unvollständig bearbeitet. Sodann wurde festgestellt, dass in der Direktion ein Führungsvakuum bestand und wichtige Entscheide nicht mehr gefällt werden konnten. Nach Auffassung der PUK waren ´die Erkenntnisse aus dem Bericht der Arthur Andersen AG derart schwerwiegend, dass sie (…) ein eigentliches Erdbeben auf allen Stufen hätte auslösen müssen. Die Untersuchungen der Arthur Andersen AG blieben auf den Kommerzbereich beschränkt, die anderen Bereiche, wie der ´Bereich Finanzª wurden nicht untersucht.
Der Bankrat behandelte den Bericht am 30. Oktober 1991, wobei die Festste des Berichtes von Direktionsmitglied Cotting als ´Spitze des Eisbergesª zeichnet wurden, was Finanzdirektor Peter Hänggi ´beunruhigtª hat. Der Regierungsrat erhielt unter Hinweis auf das Bankgeheimnis einen gekurzten Bericht. Seine Konsequenzen aus dem Bericht waren (1). die Kenntnisnahme des Rücktritts eines Teils der Bankratsmitglieder, (2). die Unterstützung der Forderung auf Einsekung einer externen Kontrollstelle und (3). die Forderung nach mehr Informationen. Gieichzeitig sprach er der Direktion, trotz entsprechender Vorbehalte im Bericht der Arthur Andersen AG, sein volles Vertrauen aus.
Die Konsequenzen des Berichts der Arthur Andersen AG erschöpften sich auf der Ebene des Bankrates in zwei Personalentscheidungen: Adelbert von Arx und Peter Waelti wurden per sofort ihrer Funktionen enthoben und es wurde beschlossen, die beiden nach Ablauf der Amtsperiode nicht wiederzuwählen, wobei ihnen das Gehalt in dieser Zeit (während rund eineinhalb Jahren) weiterhin ausbezahlt werden sollte. Weitergehende konkrete Beschlüsse wurden keine gefasst. Ziel war es, eine möglichst wenig aufwendige Lösung zu findenª. Immerhin wurden Vorsätze formuliert bezuglich Wertberichtigungsermittlung, Kommerzstrategie und Kreditpolitik, Verbesserung der internen Kontrolle, und es wurde die Wahl einer extemen Kontrollstelle beschlossen. Sodann sollte eine Umsetzung der BEFFI-Ergebnisse erfolgen. Nach den Feststellungen der PUK unterliessen Bankrat und Regierungsrat insbesondere, einerseits die Ergebnisse des Berichtes Arthur Andersen AG sofort zu verarbeiten und umzusetzen, und anderseits Schritte zur Wiedergutmachung bzw. mögliche Schadenersatzansprüche zu prüfen und durchzusetzen. Entsprechende Verfahren wurden nicht in die Wege geleitet, nachdem u.a. der Chef des Rechtsdienstes der Kantonalbank, Stefan Gerber, gegenOber dem Bankrat die Frage verneint hatte, dass auf die Direktoren der Bank das Verantwortlichkeitsgesetz Anwendung finde, und EBK-Direktor Kurt Hauri gegenuber einer Delegation des Regierungsrates bemerkt hatte, ´das zivilrechtliche Element sei vom Kanton zu prüfen, der Aufwand lohne sich aber nicht, weil erfahrungsgemäss nichts herausschaueª (Vgl. dazu Kap. 7.5).
Der oben erwähnte sogenannte BEFFI-Beicht war am 18. November 1991 im Bankrat behandelt worden (Kap. 7.4). ael des Berichts war es, eine Optimierung der Arbeitsabläufe, Effizienzsteigerung bei der Leistungserstellung und Kostenoptimierungen zu erreichen. Nach den Feststellungen der PUK muss
dieser Bericht als Ergebnis eines eigentlichen Krisenmanagements betrachtet werden, welches den Aufsichtsbeh8rden ohne Verzug ausgehändigt hätte werden müssen. Der Bericht wurde vom Bankrat zur Kenntnis genommen und ausdrücklich dem Geschäftsgeheimnis unterstellt, so dass auch der Gesamtregierungsrat und die GPK davon nur mit Zustimmung der Bank Kenntnis erhalten sollten. Trokdem erhielten aber der Regierungsrat und die GPK diesen Bericht in der Folge ausgehändigt.
Bis 1992 gab es nach den Feststellungen der PUK kein eigentliches Handbuch mit Richtlinien, intemen Weisungen und allgemeinen Verhaltensregeln, welches die gesetzlichen bankspezifischen Regeln umgesetzt hätte. Erst der neue Bankratsprasident Dr. Heinz Frey veranlasste die Schaffung eines Kredithandbuches, welches per 1. April 1992 in Kraft gesetzt wurde (Kap. 8.1).
-Anlässlich der Bankratssitzung vom 4. November 1991 haben zwei Mitglieder erklärt, sie seien moglichenNeise schlechte Bankratsmitglieder und boten - im einen Fall - den Rucktritt an, worauf zwei Bankräte zur Besonnenheit aufriefen und darauf hinwiesen, dass die Strukturen der SKB ´bei einem heftigen Windstoss, eben krisenanfälliger seien.
Die PUK hat an einem Beispiel die Arbeitsweise des Bankrats aufgezeigt: Am 22. Juni 1992 haben neun Bankräte am gleichen Tag den aufliegenden 130 Seiten starken Revisionsbericht 1991 eingesehen und zur Kenntnis genommen (Vgl. dazu Kap. 7.5).
4. Informations und Kommunikationsverhalten
Es fällt auf, dass der Informationsfluss und das Kommunikationsverhalten generell nicht den Anforderungen entsprochen haben, wie sie sich aus den gesetzlichen Vorstellungen hinsichtlich der Aufgabenzuweisung an die verschiedenen Verantwortlichkeitsträger ergeben. Neben den bereits aufgezeigten diesbezuglichen Defiziten sind insbesondere noch die in Kap. 7.9 und 9.2.1 dargestellten Sachverhalte bedeutsam.
a) Standortbestimmungen der Bankdirektion zu Handen der Aufsichtsgremien
Die beiden Direktoren Manfred Lanz und Max Cotting versuchten mittels zweier ´Standortbestimmungenª, Bankrat und Regierungsrat auf die problematische Situation der Bank aufmerksam zu machen. Die erste datiert vom 3. Februar 1992, war an den Bankrat adressiert und beinhaltete den Hinweis, dass dieser Bericht allenfalls auch den gesetzlichen Aufsichtsbehörden abgegeben werden könne. Die Bankkommission behandelte diesen Bericht an drei aufeinanderfolgenden Sitzungen und beschloss am 31. März 1992 ihn nicht an den Bankrat weiterzuleiten sondern lediglich einzelne Elemente daraus an einem auf den 14. September 1992
festgelegten Ausbildungstag für den Bankrat zu thematisieren und zu behandeln. Eine grundlegende Diskussion darüber fand im Bankrat also nicht statt.
Nachdem der erste Anlauf der beiden Direktoren aus ihrer Sicht kein befriedigendes Ergebnis gezeitigt hatte, verfassten sie am 22. August 1992 eine zweite Standortbestimmung, in welcher die Situation der Bank dargelegt und Anregungen für Sofortmassnahmen formuliert wurden. Es wurde auch mit Nachdruck auf die ungenügende Ertragslage und Reservesituation der Bank hingewiesen. Der Bericht wurde allen Bankkommissionsmitgliedern sowie- allen Regierungsräten zugestellt. Dieses Vorgehen bewog den Bankratspräsidenten Dr. Heinz Frey, sich bei Finanzdirektor Peter Hänggi von diesem Bericht zu distanzieren, eine Stellungnahme in Aussicht zu stellen und Direktor Manfred Lanz wegen Umgehung des Dienstweges zurechtzuweisen. Der Regierungsrat erklärte, die angekündigte Stellungnahme der Bankkommission abwarten zu wollen und legte die zweite Standortbestimmung der beiden Direktoren Manfred Lanz und Max Cotting vorläufig ad acta. In der Bankkommission wurde sie am 30. Oktober 1992 behandelt. Sie wurde als ´Verteidigungsschreibenª der Direktoren eingestuft, und es wurde mit allen gegen die Stimme einer als Suppleantin anwesenden Bankrätin beschlossen, das Dokument nicht dem Bankrat zu unterbreiten. Eine grundlegende Diskussion auch über diese Standortbestimmung fand im Bankrat ebenfalls nicht statt.
b) Information des Regierungsrates
Nach den Feststellungen der PUK hat der Gesamtregierungsrat praktisch nie besondere Fragen mit Vertretern der Ban. k erörtert. Ein jähr1iches Zusammentreffen mit den Spiken der Bank hatte mehr den Charakter eines gesellschaftlichen Anlasses als den einer Arbeitssitzung. Nach den Feststellungen der PUK verfügte der Regierungsrat nicht über die Revisionsberichte bzw. über die Berichte des Inspektors. Lediglich der Finanzdirektor als Vertreter des Regierungsrates im Bankrat verfügte über diese Informationen, weil nach Aussage von Flnanzdirektor Dr. Alfred Rötheli der PUK diese Informationen nach Auffassung dem Bankgeheimnis unterstanden und daher den übrigen Regierungsratsmitgliedern nicht zur Kenntnis gebracht werden durften.
Diese Interpretation des Bankgeheimnisses wurde vom Regierungsrat akzeptiert. Der Regierungsrat überliess das Traktandum Kantonalbank praktisch ausschliessllch den jeweiligen Flnanzdirektoren. Diese wiederum orientierten den Regierungsrat nur mangelhaft (Kap. 9.2.1).
Der Regierungsrat setzte in der ganzen Zeit offenbar nie die Zensoren oder besondere Delegierte als Instrument zur Beschaffung von Informationen ein (Kap. 9.4).
Nach den Feststellungen der PUK hat der Regierungsrat ein einziges Mal versucht, sich vertieft mit der Situation der Kantonalbank zu befassen (Kap. 8.2):
Am 13. März 1990 stellte der Volkswirtschaftsdirektor Dr. Max Egger schriftlich einige Fragen, welche von Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli der Kantonalbank mit der Bitte um Stellungnahme übermittelt wurden. Es ging insbesondere um Fragen des Wachstumspolitik der Bank bzw. um die Frage, ob angesichts des Rückgangs des Reingewinnes die Zukunftsaussichten der Bank tatsächlich so vielversprechend seien, wie dies der Geschäftsbericht bei oberflächlicher Durchsicht vermuten lasse. Nach den Feststellungen der PUK war die Antwort der Direktion unbefriedigend ausgefallen: Sie war beschönigend und beschwichtigend und hat das offensichtliche Unbehagen des Fragestellers nicht auszuräumen vermocht.
c) Information des Kantonsrates
Nach den Feststellungen der PUK hat der Regierungsrat den Kantonsrat bewusst unvollständig informiert (Kap. 9.2.1). So hat der Regierungsrat in seiner
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Stellungnahme an die PUK seine Informationspolitik im Zusammenhang mit der Kantonalbank u.a. so erklärt: aWir haben alle Fakten, soweit sie uns bekannt waren, offen dargelegt. Aus politischer Rücksichtnahme haben wir uns jedoch in begründeten Einzelfällen zuruckhaltend geäussert. Unsere Stellung als Exekutive verlangt, dass wir in unseren Antworten nicht das Temperament der kantonsrätlichen Fragesteller übernehmen.ª Aus politischen Gründen habe er dem Kantonsrat eine Interpellation über die ´Vorsätzliche Verschleierung von Antworten auf parlamentatische Anfragen über die Kantonalbank und ihre tatsächliche Situationª nicht auf die gleiche offene und ungeschminkte Art beantworten können wie er dies gegenüber der PUK getan habe.
5. Sonderproblem Kautlonspflicht
Es steht fest, dass der Bankrat die geseklich vorgesehene Kautionspflicht gegenber den aBeamtenª (Direktoren, Vizedirektoren, Chefinspektor, Filialdirektoren und deren Stellvertreter sowie die Verwalter der Agenturen, die Abteilungschefs des Hauptsitzes und der Filialen, die Prokuristen) nicht durchgesetzt hat. Diese Feststellung betfiffl sowohl die Zeit vor dem Dornach-Debakel als auch die Zeit danach.
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IV. Die Verantwortlichkeiten im einzelnen
1. Bankratspräsident
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit
aa) Die Dienstpflichtverletzungen
Mit der Entwicklung zur Universalbank veränderten sich auch die Geschäftsrisiken der SKB. Diesem Umstand konnte unter anderem mit zwei Massnahmen Rechnung getragen werden: Erstens hätte eine konsequent vorsichtige Reserve und Rückstellungspolitik mit entsprechenden Wertberichtigungen an die Hand genommen werden müssen, und zweitens wäre die Rekrutierung der notwendigen Spezialisten namnetlich für den Kredit und Kommerzbereich einer Universalbank angezeigt gewesen.
Solange die SKB eine Hypothekarbank war, genügte eine minimalistische Reservepolitik. Es darf als allgemein bekannter banken-betriebswirtschaftlicher Wissens- und Erkenntnisstand vorausgesetzt werden, dass sich durch die geschilderte Entwicklung der SKB hin zu einer Universalbank die Risikosituation und damit notwendigerweise die Reservepolitik grundlegend ändem musste.
Auf Grund des von der PUK festgestellten Sachverhaltes ist offensichtlich, dass die schlechte Reservesituation der Bank seit 1975 allen verantwortlichen Organen bekannt war.
Dem damaligen Bankratspräsidenten Daniel Müller sind folgende Führungsfehler als Dienstpflichtverlekungen vorzuwerfen:
1. Die Reserven hätten angepasst werden müssen, stille Reserven hätten gebildet werden können und müssen, und zwar ohne Rücksicht auf eine allfällige Gewinnablieferung an den Staat. Die Tatsache, dass zwischen 1987 und 1989 stille Reserven in Millionenhöhe und insbesondere 1989 zur Aufbesserung des Jahresergebnissesª solche im Ausmass von 5,7 Mio. Franken aufgelöst wurden, hätte den für die Oberleitung zustandigen Bankrat zur Intervention veranlassen müssen. Bankratsprsident Daniel Muller hätte bei einer korrekten Wahrnehmung seiner Fuhrungsaufgabe die entsprechenden Schritte in die Wege leiten müssen.
2. Die notwendige Reservebildung hätte für sich allein jedoch nicht ausgereicht. Die Bereitstellung genügender Reserven wäre nur die Minimalbasis für den Betrieb der Universalbank gewesen. Darüber hinaus hätte ein neues Leitbild entworfen werden und das Untemehmenskonzept grundsätzlich überarbeitet werden müssen. Spezialisten hätte verpflichtet werden mussen, um den Mangel an Know-how in den neuen Sparten wettzumachen. Auf der Ebene der Geschäftsführung sind die Anforderungen an die Fachkenntnisse hoch anzusetzen. Tätigt ein Direktionsmitglied Geschäfte direkt, bedarf es der notwendigen Spezialkenntnisse in diesem Geschäftsbereich (vgl. vorne, 1. Teil, V.2.a.cc). Durch die Nichtbefolgung dieser Grundsäke verletzte der Bankratspräsident elementars Dienstpflichten, zumindest bei der Wahl von zwei nichtqualifizierten Direktoren.
3. Sodann duldete er nach der beschlossenen grundlegenden Änderung der Organisationsstruktur (Übergang zu Sparte vor Linie), dass sich die Direktoren weiterhin nach dem früheren Prinzip organisierten und dementsprechend ihnen nicht mehr zustehende Kompetenzen ausübten. Ein einmal gewähltes Prinzip muss konsequent umgesetzt und befolgt werden.
4. Die von der PUK festgestellten Vorgänge um den Wechsel des Modells der Führungsstruktur auf Direktionsebene offenbaren eine eklatante Führungsschwäche. Die Einführung und das Festhalten am Kollegialsystem in der Absicht, erkannte Konflikte nicht lösen zu müssen, ist mit den Dienstpflichten eines Bankratspräsidenten nicht zu vereinbaren. Das dadurch eingetretene Führungsvakuum zwischen 1984 und 1990 hat er zu verantworten. Das Nichterkennen oder das Nicht-zur-Kenntnisnehmen der Spannungen innerhalb der Direktion ist nicht nur Führungsschwäche sondern pflichtwidrige Unterlassung notwendiger Führung. Selbstverständlich stellt das Aussitzen von Problemen nach dem Prinzip Hoffnung keine adäquate Führung dar.
5. Ähnliches gilt mit Bezug auf die Überforderung von Adelbert von Arx. Als diese offenkundig geworden war, hätte der Bankratspräsident Massnahmen ergreifen müssen, wie zum Beispiel fachliche Unterstützung des überforderten Direktors, Zuteilung anderer Aufgaben usw. Auch in diesem Falle liegt pflichtwidrige Unterlassung notwendiger Fühnung vor.
6. Den Bankratspräsidenten Daniel Müller traf schliesslich auch bei der Bewältigung des Debakels mit der Filiale Dornach eine besondere Verantwortung. Ihm ist als Dienstpflichtverletzung vorzuwerfen, dass er Schritte zur Wiedergutmachung unterliess und keine Schadenersatzansprüche gegen die verantwortlichen Direktoren prüfte sondem zuliess, dass diesen eine grosszügige Abgangsregelung gewährt wurde. Als Bankratspräsident wäre es seine Pflicht gewesen, die von Stefan Gerber, Chef Rechtsdienst der SKB geäusserte Auffassung, wonach das Verantwortlichkeitsgesetz nicht auf die Beamten der Kantonalbank anwendbar sei, auf ihre Stichhaltigkeit hin Oberprüfen zu lassen. Selbst wenn nämlich Gerbers Ansicht richtig gewesen ware, hätte immer noch die Durchführung eines vermögensrechtlichen Verfahrens geprüft werden müssen.
bb) Das Verschulden
In allen diesen Fällen von Dienstpflichtverlekungen durch den Bankratspräsidenten ist zumindest von einem fahrlässigen Verhalten auszugehen. Einzelheiten sind in den dafür vorgesehenen besonderen Verfahren zu prüfen.
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit
Zu Schaden und Kausalität sei auf die Vorbemerkung in 11. hingewiessn. Auf Grund der oben festgestellten Pflichtverletzungen kann eine vermögensrechtliche Verantwortlichkeit jedoch nicht ausgeschlossen werden. Insbesondere die Widerrechtlichkeit ist gegeben, hat doch der Bankratspräsident seine Amtspflichten im Hinblick auf den drohenden Vermögenszerfall nicht korrekt wahrgenommen. Da die Bestimmungen des Obligationenrechts über die Verantwortlichkeit der Organe der Aktiengesellschat analog anwendbar sind, muss das Verschulden nicht geprüft werden; es wird vielmehr vermutet und dem Verantwortlichkeitsträger obliegt der Exkulpationsbeweis (für viele Guhl, Kummer, Druey, 8. A. 5. 709).
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2. Bankkommission
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit
bb) Die Dienstpflichtverletzungen
Bei der Vorbereitung der Wahl von Manfred Lanz muss der Bankkommission eine Verletzung der cura in eligendo vorgeworfen werden. Es geht nicht an, eine Kandidatur zu unterstützen und durchzuziehen, obwohl auf Grund der Empfehlung eines extemen Beraters bekannt ist, dass dieser Kandidat ungenügende Qualifikationen aufweist. Das Zurückbehalten von entsprechenden Informationen gegenüber dem Bankrat stellt eine klare Dienstpflichtverletzung dar. Eine Verletzung der cura in eligendo muss auch in der Wahl von Dr. Thomas Hammer gesehen werden, wurde doch ein Nichtfachmann in ein ohnehin schon schwaches Gremium gewählt. Nach der Auffassung der PUK wäre ein ausgewiesener Fachmann nötig gewesen.
Als klare Kompetenzwidrigkeit und damit als Dienstpflichtverletzung - ist sodann der Umstand zu würdigen, dass die beiden Standortbestimmungen der Direktion nicht an den Bankrat (und die erste auch nicht an den Regierungsrat) weitergeleitet wurden. Angesichts der brisanten Informationen und der kritischen Situation, in der sich die Bank befand, hätte der für die Oberleitung zuständige Bankrat unbedingt in die Lage versetzt werden müssen, sich mit den aufgeworfenen Problemen auseinanderzusetzen. Insbesondere ging es nicht an, den zweiten Bericht unter Hinweis auf die Nichteinhaltung des Dienstweges und der Beurteilung als .Verteidigungsschreiben dem Bankrat vorzuenthalten. Gerade das Votum der als Suppleantin anwesenden Bankrätin hätte die ordentlichen Bankkommissionsmitglieder sensibilisieren müssen. Die Einstufung des Papiers als ´Verteidigungsschreibenª zeigt, dass den Bankkommissionsmitgliedern die Bedeutung der Intervention der beiden Direktoren klar war, zumal der Dienstweg eben gerade nicht eingehalten worden war.
bb) Das Verschulden
Für die dargelegten Dienstpflichtverletzungen ist zumindest von einem fahrlässigen Verhalten auszugehen. Einzelheiten sind in den dafür vorgesehenen besonderen Verfahren zu prüfen.
b) Vermögensrechtliche Verantworlichkeit
Es sei auf die Bemerkungen beim Abschnitt zum Bankratspräsidenten hingewiesen, welehe hier gleichermassen zutreffen.
3. Bankrat
a).Disziplinarrechtliche Verantortlichkeit a
a) Die Dienstpflichverletzungen
Die oben für den Bankratspräsidenten festgestellten Dienstpfliehtverletzungen treffen aueh die Bankräte. Auch ihnen war die Reservesituation auf Grund des festgestellten Sachverhaltes klar. Sie durften zwar grundsätzlich darauf vertrauen, dass der Bankratspräsident die Situation im Auge behalten und zu gegebener Zeit das Problem traktandieren und zur Diskussion stellen werde. Als aber naeh Ablauf einer bestimmten Zeit - es vergingen immerhin Jahre - immer noeh niehts vorgekehrt wurde, weder von der Direktion noeh vom Bankratsprsidenten, war es die Pflieht jedes einzelnen, das Problem von sieh aus im Bankrat zur Diskussion zu stellen.
Der Bankrat war auf Grund von § 29 Abs. 2 des Kantonalbankgesetzes verpfliehtet, die entspreehenden Massnahmen dureh verbindliche Anordnungen und Instruktionen durehzuseken. Nach den Feststellungen der PUK wurden solehe Massnahmen jedoeh nicht in die Wege geleitet. Weder Reservesituation noeh Organisationsstruktur oder Personalsituation wurden angepasst. Diese Unterlassung muss dem Bankrat vorgeworfen werden: Er hat seine Pfliehten bezuglieh der Oberleitung der Bank nieht wahrgenommen. Die zuständigen Organe waren im brigen durehaus nieht immer so passiv und hilflos, was sieh aus den Feststellungen der PUK zweifelsfrei ergibt. Notwendige Gesekesrevisionen, die den Bankbehörden zupass kamen, wie z.B. die Revisionen, welehe die Beteiligungsmögliehkeiten der Bank modifkierten oder die Ausgabe von Partizipationsseheinen ermögliehten, wurden nämlieh immer in vernünftiger Zeit umgesekt.
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Im Bereiche dsr Personalpolitik muss sich der Bankrat die Wahl von zwei unqualifizierten Direktoren einerseits und dis nicht konsequente Verfolgung der Reorganisation anderseits als Dienstpflichtverlekungen vorwerfen lassen. In diesem Zusammenhang hat der Bankrat als Kollegium seine FOhrungsverantwortung nicht in vollem Umfange wahrgenommen.
Einzelne Bankräte haben zudem möglicherweise pflichtwidrig gehandelt, indem sie die Wahl in das Gremium annahmen, obwohl ihnen klar gewesen sein muss, dass sie das entsprechende Anforderungsprofil nicht aufwiesen, bzw. indem sie auch dann nicht zurückgetreten sind, als ihnen dieser Mangel im Laufe der Amtstätigkeit klar geworden sein musste. Dies gilt insbesondere fOr jene Bankräte, welche anlässlich der Bankratssikung vom 4. November 1991 ihre Inkompetenz eingestanden und - im einen Fall - den Rücktfitt. Dass diese Bankräte nicht schon frOher sondem erst im Anblick des angerichteten Scherbenhaufens ihre fachlicha Kompetenz hinterfragten, müsste an sich als Dienstpflichtverletzung qualifiziert werden. Die Feststellungen der PUK lassen aber in der vorliegenden Form einen entsprechenden Schluss noch nicht zu. Vor allem wäre es stossend, wenn auf Grund der geäusserten Einsicht sich nur gerade diejenigen Mitglieder eine Dienstpflichtverletzung vorwerfen lassen mOssten, welche selbstkritisch und ehrlich waren und sich nicht darauf beschränkten, Verantwortung von sich zu weisen.
In diesem Zusammenhang vermag sich der Bankrat auch nicht durch eine Berufung auf eine mangelhafte Organisationsstruktur der Bank zu entlasten. Die von zwei Bankräten geäussert Auffasssung, die Strukturen der SKB seien ´bei einem heftigen Windstossª eben krisenanfälliger, weist auf einen nicht zu verantwortenden Fatalismus hin. Wären die Organisationsstrukturen tatsächlich ungenügend gewesen, hätte der Bankrat auch hier tätig werden müssen, um diesem Mangel abzuhelfen.
Dem Bankrat ist sodann das Verhalten im Zusammenhang mit der Suspendierung bzw. Entlassung der beiden Direktoren Adelbert von Arx und Peter Waelti als Verstoss gegen die Dienstpflicht anzulasten. So wurde nicht einmal geprüft, ob Verfahren gegen die beiden eingeleitet werden sollen, um allfällige Schadenersatzansprüche durchzusetzen. Die von Stefan Gerber, Chef Rechtsdienst der SKB geäusserte Auffassung, wonach das Verantwortlichkeitsgesetz nicht auf die Beamten der Kantonalbank anwendbar sei, hätte auf ihre Stichhaltigkeit hin berprft werden müssen, denn Gerber vertrat selbstverständlich die Interessen der Direktion. Selbst wenn Gerbers Ansicht richtig
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gewesen wäre, hätte immer noch und vor allem die Durchführung eines vermögensrechtlichen Verfahrens geprft werden müssen. Diese Unterlassung des Bankrates stellt eine Dienstpflichverletzung dar.
Das Verhalten des Bankrates im Anschluss an die Beratung des Berichtes der Arthur Andersen AG ist unverständlich. Zwar beschränkte sich die Untersuchung auf die Sparte Kommerz, aber das niederschmettemde Ergebnis hätte ein Wamsignal hinsichtlich anderer Bereiche und damit Anlass zu einer generellen berprufung der Situation der SKB sein mussen. Die Mitglieder des Bankrates zeigten sich nur erschrocken und beschränkten sich auf die Entlassung von zwei Direktoren, denen der Abgang ohne ersichtlichen Grund fürstlich entschädigt wurde. Der Bankrat hätte die Möglichkeit einer fristlosen Entlassung ohne Lohnfortzahlung prüfen mOssen. Die Unterlassung einer umfassenden Prüfung des gesamten Bankbetriebes muss sodann als Verletzung der Oberleitungspflicht und damit als Dienstpflichtverletzung beurteilt werden.
Als symptomatisch für das Verständnis des Bankrates bei der Wahmehmung seiner Führungs- und Kontrollaufgaben erscheint die Feststellung der PUK, dass am 22. Juni 1992 neun Bankräte den aufliegenden 130 Seiten starken Revisionsbericht 1991 eingesehen und zur Kenntnis genommen haben. Wohlgemerkt in einem Berichtsjahr, in welchem die Bank nach dem Debakel von Domach in argen Turbulenzen war. Ein solches Verhalten zeigt, wie gering das Interesse und Engagement der Bankräte in einer für ihre Tätigkeit wesentlichen Amtsverrichtung tatsächlich war.
Schliesslich stellt auch die Nichtanwendung der vom Gesetz vorgesehenen Kautionspflicht für ´Beamte der Kantonalbank einen gravierenden Verstoss gegen die Dienstpflichten dar. Möglicherweise hätten vorhandene Kautionen, z.B. in Form von Haftpflichtversicherungen, den Schaden im DomachDebakel abwenden können. Erst recht als völlig unverständlich muss die Nichteinhaltung der gesetzlich vorgesehenen Kautionspflicht - und damit als schwerwiegender Verstoss gegen die Dienstpflichten - für die Zeit nach dem Fall Dornach qualifiziert werden.
bb) Das Verschulden
Für die dargelegten Dienstpflichtverletzungen ist zumindest von einem fahrlässigen Verhalten auszugehen. Einzelheiten sind in den dafür vorgesehenen besonderen Verfahren zu prüfen.
bJ Vormögensrechtliche Verntwortlichkeit
Es sei auf die Bemerkungen bim Abschnitt zum Bankratspräsidenten hingewiesen, welche hier gleichermassen zutreffen.
4. Finanzdirektor
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit
aa) Die Dienstpflichtverletzungen
Im 1. Teil, Ill. 2.a und c wurde die Stellung und die Bedeutung des Finanzdirektors im Hinblick auf die Wahrung der Interessen des Staates Solothum dargestellt. Angesichts der unbeschränkten Haftung des Staates für die Verbindlichkeiten der Bank musste für den an den Bankratssitzungen teilnehmenden Finanzdirektor die gesunde finanzielle Situation der Bank erste Priorität haben. Er hätte - wie die Bankratsmitglieder- im Bankrat auf einer Thematisierung der Eigenmittelbasis bestehen müssen. Diese Unterlassung des Finanzdirektors - und zwar betriffl dies nach den Feststellungen der PUK sowohl Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli als auch Finanzdirektor Peter Hänggi - muss als Dienstpflichtverletzung qualifiziert werden.
Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli verfügte seit Februar 1977 über die entsprechenden Informationen. Er reagierte nicht, obwohl die GPK 1974 und nachher 1979 entsprechende Feststellungen getroffen hatte und obwohl er Kenntnis des Gutachtens der Gesellschaft für Bankrevisionen und der entsprechenden Stellungnahme von Chefinspektor Reist dazu hatte. Besondsrs gravierend erscheint die Tatsache, dass Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli nicht nur nicht gehandelt, sondem nach den Feststellungen der PUK 1986 wider besseres Wissen anlässlich des offiziellen Jubiläumsaktes der Bank erklärt hat, es sei ´eine ausreichende Dotierung der Bankreservenª ermöglicht worden.
Diese Verharmlosung der effektiv minimalistischen Situation muss als klare Dienstpflichtverletzun beurteilt werden. Die Tatsaehe, dass zwisehen 1987 und 1989 stille Reserven in Millionenhöhe und insbesondere 1989 tzur Aufbesserung des Jahreserebnissesª solche im Ausmass von 5,7 Mio. Franken aufgelöst wurden, hätte den an den Sikungen des Bankrats teilnehmenden Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli zur Intervention veranlassen müssen. Ihm muss daher die Nichtintervention in dieser Situation als Verletzung seiner Dienstpflicht vorgeworfen werden.
Die Feststellungen der PUK zur Einmischung von Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli in Personalfragen lassen nicht auf eine unzulässige Amtshandlung schliessen. Anders ist jedoch sein Verhalten hinsiehtlich seiner Intervention zu Gunsten seines Schwiegersohnes beim Bankratspräsidenten zu beurteilen, weil er sieh damit gegen einen Beschluss des Regierungsrates wandte, welcher das Rotationsprinzip abgelehnt hatte. In diesem Verhalten ist eine Dienstpflichtverletzung zu erblicken.
Ebenfalls als Dienstpflichtverletzung ist das Verhalten von Finanzdirektor Dr. A!fred Rötheli im Zusammenhang mit der Inforrnation des Gesamtregierungsrates zu qualifizieren. Seine Präsenz im Bankrat nahm er nieht auf Grund einer Berufung ad personam ein. Er war als Vertreter des Regierungsrates zugegen und also verpflichtet, das vertretene Kollegium ber alle Probleme und Fragen, welehe den Rahmen der übliehen Alltagsgeschäfte übersti0g, von sieh aus zu informieren. Nur so wäre der Gesamtregierungsrat in die Lage versetzt worden, sofort zu reagieren und seine Aufsiehtsfunktion wahrzunehmen. Die Zurüekbehaitung von Informationen unter Hinweis auf das Bankgeheimnis, welehes er zu beachten habe, war unzulässig, insbesondere mit Bezug auf den Bericht Leysinger oder beispielsweise uber das Faktum der Auflösung stiller Reser,en zur Gswinnaufbesserung. Diese letztere Feststellung wird durch den Umstand erhärtet, dass Dr. Alfred Rötheli von der PUK als gewiefter Jurist charakterisiert wird, dem es persönlich möglich und zumutbar gewesen wäre, Tragweite und Inhalt des Bankgeheimnisses abzuklären, sofern überhaupt berechtigte Zweifel an der Nichtgeltung des Bankgeheimnisses bestanden haben sollten. In diesem Zusammenhang ist auch auf die schon elwähnte
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Nichtanwendung der Kautionspflicht hinzuweisen, die er - ebensowenig wie der Bankrat selber - in diesem Gremium nicht thematisiert hat.
Flnanzdirektor Peter Hänggi hat auf die alarmierenden Signale des Berichtes der Arthur Andersen AG nicht adäquat reagiert. Zwar wurde nur die Sparte Kommerz untersucht, aber das niederschmettemde Ergebnis hätte ein Wamsignal hinsichtlich anderer Bereiche sein müssen. Dem Finanzdirektor musste in dieser Situation klar sein, dass der Bankrat seine Oberleitungspflicht nicht wahmahm, als er nicht sofort den ganzen Bankbetrieb einer umfassenden Prfung unterzog. Finanzdirektor Peter Hänggi war indessen lediglich beunnuhigt ber die Aussage, dass die Ergebnisse der Untersuchung nur die Spitze eines Eisberges seien. Zu konkreten Interventionen innerhalb des Bankrates oder des Regierungsratskollegiums hat ihn seine Beunnhigung aber nicht veranlasst. Ein solches Verhalten ist eine falsche Auffassung der Aufgabe und Funktion des Flnanzdirektors innerhalb der Beratungen des Bankrates und seine Unterlassung entsprechender amtlicher Schritte sind als Dienstpflichtverletzung zu qualifizieren. Schliesslich hat er es als Vertreter des Regierungsrates im Bankrat versäumt, die Durchsetzung der Kautionspflicht für die ´Beamten. zu veranlassen, was insbesondere nach dem Fall Dornach angezeigt gewesen wäre.
bb) Das Verschulden
Für die dargelegten Dienstpflichtverletzungen der beiden Finanzdirektoren ist zumindest von einem fahrlässigen Verhalten auszugehen. Einzelheiten sind in den dafur vorgesehenen besonderen Verfahren zu prüfen.
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit
Die vermögensrechtliche Verantwortlichkeit des Finanzdirektors ist im Gegensatz zu den Bankorganen auf Grund des Verantwortlichkeitsgesetzes zu beurteilen. Für dem Staat zugefügten Schaden haftet er (nur), wenn er vorsäklich oder grobfahrlässig Dienstpflichten verletzt hat. Fahrlässig verletzt seine Dienstpflichten, wer bei der Verrichtung seines Amtes nicht diejenige Vorsicht beobachtet, zu der er nach den Umständen und nach seinen persönlichen Verhaltnissen verpflichtet ist, und dadurch einen vorhersehbaren Erfolg (bzw.
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Schaden) herbeiführt. Die Umstände ergeben sich aus der Funktion und den konkreten Aufgaben des Amtsinhabers. Angesichts der unbeschränkten Haftung des Staates für die Verbindlichkeiten der Bank musste für den Finanzdirektor die gesunde finanzielle Situation der Bank erste Priorität haben. An diese Vorgabe hatte sich der Finanzdirektor bei der Behandlung der Geschäfte im Bankrat bzw. der Wahmehmung seiner beratenden Stimme im Bankrat zu halten, darauf bezog sich seine SorgfaHspflicht. Wenn eindeutige Signale den Zerfall des Bankvermögens und damit die Möglichkeit der Aktualisierung der Staatshaftung anzeigten (bzw. vorhersehbar machten3, gehörte es zur Sorgfaltspflicht des Finanzdir.ektors schlechthin, diese Signale aufzunehmen, Abklärungen zu verlangen und dem Regierungsratskollegium zur Beratung vorzulegen.
Die prekäre Reservesituation der Bank war ein klares Anzeichen für einen möglichen späteren Haftungseintritt des Staates. Dies trifft auch auf die ZurOckhaltung von Informationen zu, welche es dem Regierungsrat verunmöglichen mussten, rechtzeitig zu handeln. Ebenso bezog sich die Sorgfaltspflicht auf die Durchsetzung der gesetzlich vorgeschriebenen Kautionspflicht. Das Verhalten kann ohne weiteres als fahrlässig qualifiziert werden, hingegen erlauben es die Sachverhaltsfeststellungen der PUK nicht, die Grobfahrlässigkeit zu bejahen oder zu vemeinen. FOr die oben dargelegten Dienstpflichtverletzungen der beiden Finanzdirektoren - Dr. Alfred Rötheli und Peter Hänggi mussten somit hinsichtlich des jeweiligen Verschuldensgrades weitere Abklärungen getroffen werden.
Wenn Schaden und Kausalität im einzelnen zugeordnet werden können (vgl. vorne 11.), ist mithin eine verrnögensrechtliche Verantwortlichkeit grundsätzlich nicht ausgeschlossen.
5. Regierungsrat
a) Disziplinarrechtlichs Verantwortlichkeit aa) Die Dienstpflichtverletzungen
Dem Regierun, werden, dass er die Oberaufsicht über die Bank _ llmhat. Diese Unterlassung ist als Dienstpflichtverletzung zu qualifizieren, und sie hat sich insbesondere bei den folgenden Gelegenheiten manifestiert:
(1) Der einzige Versuch, Aufschluss über die Situation der Bank zu erhalten (die Fragen von Regierungsrat Dr. Max Egger im Jahre 1990), zeigt, dass im regierungsrat ein entsprechendes Unbehagen vorhanden war. Nach der unbefriedigenden Antwort durch die Direktion hätte der Regierungsrat pflichtgemäss weitere Schritte unternehmen, allenfalls eine Untersuchung in die Wege leiten müssen.
(2) Ganz allgemein war der Regierungsrat hinsichtlich der Information über die Vorgänge in der Bank viel zu passiv. Er hätte sich nicht mit den beschönigenden Berichten durch die Finanzdirektoren zufrieden geben dürfen sondem auf einer differenzierten Berichterstattung beharren müssen. Ganz dezidiert hätte er auch die Berufung der Bankorgane bzw. des Finanzdirektors auf das Bankgeheimnis, welches eine umfassende Information verbiete, zurückweisen und hinterfragen, allenfalls abklären lassen müssen. Der Regierungsrat hat nicht auf Hinweise reagiert, mit denen er in Stand gesetzt wurde, sich ein Bild ber die Situation der Bank zu machen.
(3) So hätte er insbesondere auf die Zustellung der (zweiten) Standortbestimung der Bankdirektoren Manfred Lanz und Max Cotting reagieren müssen, unabhängig davon, ob hie der Dienstweg eingehalten worden war oder nicht. Wenn die Direktoren sich über entsprechende Vorschriften hinwegsetzten und disziplinarische Rügen in Kauf nahmen, musste dies für den Regierungsrat erst recht ein Zeichen für die Dringlichkeit und Wichtigkeit der Information gewesen sein.
bb) Das Verschulden
Für die dargelegten Dienstpflichtverletzungen ist zumindest von einem fahrlässigen Verhalten auszugehen. Einzelheiten sind in den dafür vorgesehenen besonderen Verfahren zu prüfen.
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit
Hier treffen die bei den Finanzdirektoren angestellten allgemeinen Überlegungen zum Vorliegen einer grobfahrlässigen Dienstpflichtverletzung gleichermassen zu. Ob für die übrigen Mitglieder des Gesamtregierungsrats die grobe Fahrlässigkeit bejaht werden muss, ist indessen fraglich. Die Aufgabenverteilung innerhalb des Regierungsrates muss, damit dieser seine Arbeit effizient betreiben kann, so gestaltet werden, dass das Kollegium sich gnundsätzlich auf die seriöse Vorabeit des ein Dossier bearbeitenden Kollegen verlassen können muss. Wenn der im Kollegium rapportierende Finanzdirektor erklärte, es habe in der Kantonalbank alles seine Richtigkeit, durften sich die übrien Regierungsräte darauf verlassen. Als möglicherweise grobfahrlässig erscheint das Verhalten des Regierungsrates im Hinblick auf das Bankgeheimnis: Das Kollegium hätte die diesbezüglichen Argumente auf ihre Stichhaltigkeit hin überprüfen müssen, denn das vom Regierungsrat akzeptierte Verständnis des Bankgeheimnisses verunmöglichte teilweise eine wirkungsvolle Kontrolle.
6. Zensoren
a) Disziplinarrchtliche Verantwortlichkit
aa) Die Dienspflichtlerletzungen
Die Sachverhaltsfeststellungen der PUK die Zensoren betreffend sind sehr allgemein gehalten und lassen eine vertiefte Überprüfung ihres Verhaltens nur beschränkt zu (vgl. insbesondere Kap. 9.4). Das Problem der PUK mag gewesen sein, dass es einfach nichts zu ermitteln gab, weil die Zensoren ganz offensichtlich ihrer Tätigkeit keine Bedeutung zugemessen haben und auch von den anderen Behörden, vorab dem Bankrat und dem Regierungsrat, in ihrer Bedeutung nicht wahrgenommen worden waren. Dies zu Unrecht, wie die Ausführungen im 1. Teil, V.2.b zeigen. Ganz allgemein ergibt das von der PUK ermittelte Bild von den Zensoren, dass sie ihr Amt schlicht nicht ausgeübt haben oder, wenn sie tätig geworden sind, im Stile einer Pro-forma-Pflichtübung gewisse Amtshandlungen getätigt haben. Nach den Erkenntnissen der PUK bestand das einzige erkennbare Ergebnis der Arbeit der Zensoren in einem jährlichen Gespräch mit dem Direktionspräsidenten. Symptomatisch ist die Tatsache, dass am 25. Januar 1994 ein einzelner Zensorenbericht gleich über
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das 2., 3. und 4. Quartal abgeliefert wurde. Die Zensoren haben es zugelassen, dass ihre Berichte nicht an die zuständigen Stellen weitergeleitet worden sondern beim Direktionspräsidenten hängengeblieben sind.
Die faktische Nichtausübung eines Amtes stellt zweifellos eine gravierende Dienstpflichtverletzung dar. Es ist aber einzuräumen, dass das Zensorat gar nie entsprechend dem gesetzlichen Auftrag eingesetzt und von den Bankbehörden bzw. vom Regierungsrat und vom Kantonsrat auch nie als Kontrollinstrument wahrgenommen wurde. Insofem ist die Verantwortlichkeit der Zensoren zu relativieren und ihre Untätigkeit ist bis zu einem gewissen Grade auch den Qbrigen Verantwortlichkeitsträgern anzulasten. Kaum mehr verantwortlich drften die Zensoren für die Zeitspanne sein, in der die SKB durch die Arthur Andersen AG als exteme Revisionsstelle revidiert wurde.
bb) Das Verschulden
FOr die dargelegten Dienstpflichtverlekungen ist zumindest von einem fahrlässigen Verhalten auszugehen. Einzelheiten sind in den dafür vorgesehenen besonderen Verfahren zu prüfen.
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit
Es sei auf die Bemerkungen beim Abschnitt zum Bankratspräsidenten hingewiesen, welche hier gleichermassen zutreffen.
7. Kantonsrat und seine Kommissionen
Beim Kantonsrat und seinen Kommissionen stellt sich die Frage der disziplinarischen Verantwortlichkeit nicht, da weder das Plenum noch seine Kommissionen einer Disziplinarbehörde unterstellt sind. Eine vermögensrechtliche Verantwortlichkeit wäre gnundsäklich nicht ausgeschlossen, erscheint aber aufgrund des von der PUK ermittelten Sachverhaltes als nicht gegeben. Das nachstehend diskutierte Verhalten des Plenums sowie der Kommissionen ist daher allein unter dem Gesichtspunkt der politischen Verantwortlichkeit zu würdigen.
a) Das Plenum
Der Kantonsrat hat bei der Wahl der Bankräte ganz offensichtlich der notwendigen Kompetenz der zu wählenden Räte zuwenig Beachtung geschenkt. Das Organ fur die Oberleitung, Aufsicht und Kontrolle sollte in seiner Gesamtheit über ein ausgewogenes, auf die konkrete Bank zugeschnittenes Spektrum an wirtschaftlichem Verständnis und Wissen verfügen. Müssen Mitglieder dieses Organs zufolge Ausfalls der Direktion vorübergehend Geschäftsfhrungsfunktionen ausüben, bedürfen sie der notwendigen Fachkenntnisse (unveröffentlichter BGE vom 16. Juni 1978 i. S. Banque C. S.A. c. EBK, Erw. 3c)" (vgl. vome, 1. Teil, V.2.a.cc). Das Kriterium der notwendigen Fachkenntnisse war bei der Wahl der Bankräte umso bedeutsamer, als diese von Gesetzes wegen nicht nur ausnahmsweise bei Ausfall der Direktion sondern generell zur lbernahme von Geschaftsführungsaufgaben berufen waren, insbesondere nach einer allfälligen Wahl in die Bankkommission. Dem steht auch nicht der Umstand entgegen, dass gemäss § 26 Abs. 2 lit. a ´Beamte und Angestellte anderer Bankenª nicht als Bankräte wählbar sind. Die Auswahl an qualifizierten Kandidatinnen und Kandidaten wurde durch diese Bestimmung nicht beeinträchtigt.
Nach dem Rücktritt eines Teils der Bankratsmitglieder als Folge des Debakels in der Filiale Domach hätte der Kantonsrat dem Regierungsrat die Durchführung eines Disziplinarverfahrens gegen diese Bankratsmitglieder empfehlen müssen. Es ist störend, dass die Situation nicht thematisiert und innerhalb der Behörde diskutiert wurde. Als Folge davon hätte der Regierungsrat zumindest die Geringfugigkeit im Sinne von § 26 Abs. 5 des Verantwortlichkeitsgesetzes prüfen müssen. Dies hätte eine Sensibilisierung des neuen Bankrates bewirkt. Hier muss ein Fehlverhalten des Rates gerügt werden.
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b) Die Geschäftsprüfungskommission
Das Verhalten der Geschäftsprüfungskommission (vgl. Kap. 9.3.1) ist insofern zu beanstanden, als sich diese das Bankgeheimnis auch nach der Revision des Kantonsratsgesetzes hat entgegenhalten lassen, obwohl entsprechende Abklärungen durch den Ratssekretär rgeben hatten, dass das Bankgeheimnis (und erst recht das weniger weit gehende Geschaftsgeheimnis) vom Amtsgeheimnis der GPK umfasst werde. Angesichts der unklaren Rechtslage vor der Gesetzesrevision triffl dieser Vorwurf die GPK nur fur die relativ kurze Zeitspanne nach dem 1. Januar 1992.
c) Die Finanzkommission (bzw. StaatswirtschaffskommissionJ
Die FIKO hatte sich bis zu den Ereignissen im Zusammenhang mit der BiK-lbemahme nicht mit Angelegenheiten der SKB befasst und sich nach den Feststellungen der PUK auch nicht mit Aufsichtsfunktionen befassen müssen, weil diese von der GPK wahrgenommen wurden.
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3. Teil: Verantwortlichkeiten im Zusammenhang mit der Übernahme der Bank in Kriegstetten
1. Vorbemerkungen
Charakteristisches Merkmal des BiK-Geschäftes, und zwar vom Zeitpunkt der Kooperation Ober die Beteiligung bis zum Moment der Totalintegration, war der von Direktor Manfred Lanz und besonders von Bankratspräsident Dr. Heinz Frey konsequent manifestierte und umgesetzte Wille zur Übernahme der Bank in Kriegstetten. Nach den verbindlichen Feststellungen der PUK war aber die Übernahmestrategie von allem Anfang aus verschiedenen, hier nicht nochmals in allen Einzelheiten darzustellenden Gründen völlig verfehlt. Zu beurteilen sind demnach die Verantwortlichkeiten, die sich für die Träger rechtlicher und politischer Verantwortung aus diesem Fehlentscheid ergeben.
11. Der relevante Sachverhalt im Hinblick auf die Verantwortlichkeiten
1. Die Entwlcklung bis zum 31. Dezember 1991 (Präsidlum Daniel Müller)
a) Koopration
Zwischen 1987 und 1991 erfolgten vor allem stille Unterbeteiligungen der SKB im Hypothekargeschäft der BiK. Im Januar 1989 kaufte die SKB Kassenobligationen der BiK für 4,5 Mio. Franken. Am 28. Februar 1989 wurde das erste nachweisbare Sondierungsgespräch zwischen SKB-Direktor Manfred Lanz und BiK-Direktor Franz Motzet gefuhrt. Unter anderem kam es dabei zu einer unwirschen Reaktion von Franz Motzet, als er von Manfred Lanz auf Gerüchte ber die BiK angesprochen wurde. Franz Motzet anerbot der SKB, Einsicht in den Revisionsbericht 1988 zu nehmen, was von Manfred Lanz indessen abgelehnt wurde. Nach und nach wurde der Bestand an BiK-Kassenobligationen bis September 1989 auf 7,5 Mio. Frank4n aufgestockt. Am 9. März 1989 wurden die SKB-Direktionsmitglieder Dr. Thomas Hammer und Adelbert von Arx Ober dsn Inhalt dieses Gesprächs informiert. In dieser Phase erfolgte Kritik von Chefinspektor Reist wegen fehlender Sicherheiten, und er mahnte zur Vorsicht. Am 22. Januar 1991 nahm die Bankkommission in zustimmendem Sinne ein von der Direktion verfasstes Schreiben zur Kenntnis, in welchem die SKB an den Präsidenten der Vereinigung der Solothumer Regionalbanken (BiKDirektor Franz Moket) festhielt, die SKB wolle mit den Regionalbanken Gespräche aufnehmen über eine verstärkte Kooperation. In der Folge wurden dann auch mit mehreren Solothumer Regionalbanken solche Kooperationsgespräche geführt (Vgl. dazu Kap. 12.1).
b) Folgen des Falles der Spar- und Leihkasse Thun (SLT)
Die Schliessung der Schalter der SLT führte zu einer Standortbestimmung der SKB hinsichtlich ihres Engagements für die BiK. Die SKB erhielt von einer marktführenden Kantonalbank mit Fax vom 10. Oktober 1991 den vertraulichen Hinweis, eine Bonitätsprüfung der BiK ergebe, dass diese als ein für eine Zusammenarbeit nicht qualifiziertes Bankinstitut zu bezeichnen sei. Im Rahmen des allgemeinen Risk-Managements der Gross- und Kantonalbanken bezüglich der SLT - welchem sich auch die SKB mit bestimmten Massnahmen anschloss - wurde am 11. Oktober 1991 an der Direktionssitzung der SKB ein Risk-Management in abgeschwachter Form auch für die BiK beschlossen, indem über Forderungen der BiK gegenüber der SKB eine Verfügungssperre angeordnet und entsprechende Verrechnungsmöglichkeiten geprüft wurden. Die Bankkommission wurde über die SLT- und BiK-Engagements am 15. Oktober 1991 eingehend orientiert (BiK: Fr 7,5 Mio. Franken BiK-Kassenobligationen; 13,69 Mio. Franken stille Unterbeteiligungen, gedeckt durch blanko zedierte Schuldbriefe). Diskussion und Beschlussfassung fanden anlässlich dieser Orientierung nicht statt.
Am 18. Oktober 1991 beschloss die Direktion der SKB, mit der BiK ein Konzept für allfällige Hilfsmassnahmen zu diskutieren. An diesem Gespräch wurden die Vertreter der SKB unter anderem Ober die Tatsache informiert, dass die EBK bei der BiK interveniert und die Passivseite ihrer Bilanz kritisiert habe. Zudem bestehe das Risiko, dass andere Banken die Kreditlimiten für die BiK herabseken und dass Kunden ihre Einlagen abziehen würden. Als Fazit hielt der an diesem Gespräch teilnehmende SKB-Niederlassungsdirektor Solothurn, Dr. Rene Rudolf, fest, dass der Eindruck bleibe, BiK-Direktor Franz Motzet befürchte grössere Refinanzierungsprobleme. Es könne aber auch ein effektiver Verlustfall eintreten und Schwierigkeiten auslösen. Eine Entwicklung wie bei der SLT sei, wenn auch nicht wahrscheinlich, im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht auszuschliessen. Am 21. Oktober 1991 wurde die Bankkommission über dieses Gespräch ausführlich orientiert.
Am 23. Oktober 1991 fand zwischen SKB-Direktor Manfred Lanz und BiK-Direktor Franz Motzet ein weiteres Gespräch statt, an dem auch die Möglichkeit einer Beteiligung der SKB an der BiK erortert wurde. Eine ROcksprache von SKB-Direktor Manfred Lanz bei Kurt Lindegger von der EBK vom 22. Oktober 1991 haKe die Schwäche der BiK klargemacht und die Möglichkeit angedeutet, dass eine Grossbank ihre schützende Hand über der BiK halten werde. In der Folge nahm Chefinspektor Hans Reist Einsicht in den Revisionsbericht 1990 der BiK. Seine Empfehlungen wurden von der Direktion am 25. Oktober 1991 zum Beschluss erhoben: Wiedereröffnung der Kreditlimite von 3 Mio. Franken, Sicherstellung der BiK-Kassenobligationen, Schaffung eines Kreditrahmens von 15 Mio. Franken für die Übernahme von BiK-Kreditaktiven (vorzugsweise kleinere Positionen). Cheffnspektor Hans Reist hatte im Dbrigen Probleme vor allem auf der Passivseite festgestellt, aber auch bezOglich der Aktivseite Bedenken angebracht, indem er an der gründlichen Uberpr0fung der Bonität der Kreditaktiven zweifelte.
Am 29. Oktober 1991 nahm die Bankkommission den obenerwähnten Direktionsbeschluss diskussionslos zur Kenntnis. Gleichzeitig wurde sie durch Direktor Manfred Lanz informiert, dass die EBK die UnterstOkung der BiK durch die SKB im Rahmen ihrer Möglichkeiten begfisse. Der Bankrat wurde am 4. November 1991 Ober die ´kostenneutrale Hilfestellung" bei der BiK durch die SKB orientiert, wobei es keine Diskussion im Bankrat über das Engagemsnt der SKB bei der BiK gab (vgl. dazu Kap. 12.3).
2. Betelllgung der SKB an der BK
a) Ausgangslage
Seit 31. Januar 1992 war ein neuer Bankrat unter dem Präsidium von Dr. Heinz Frey im Amt. Am 8. November 1991 hatte die BiK einen Rahmenvertrag mit dem Schweizerischen Bankverein abgeschlossen, in welchem sich der SBV bereit erklärte, im Umfang von 100 Mio. Franken stille Unterbeteiligungen (vor allem bei Hypothekaranlagen) vorzunehmen. Hintergrund für diese Hilfestellung bildete das sog. Gentlemen's Agreement der Grossbanken: Es sollte alles daran gesetzt werden, um einen zweiten Fall Thun zu vermeiden. Nach den Feststellungen der PUK war der SBV gemäss einer Absprache vom 20. Oktober 1991 rundsätzlich verpflichtet, für die BiK einzustehen und sie gegebenenfalls zu abemehmen, was sowohl das Management der SKB wie auch Bankratspräsident Dr. Heinz rey wissen mussten. Gemäss den Festellungen der PUK besttigte Dr. Heinz Frey die Kenntnis der Rolle des SBV am 13. März 1992 (vgl. dazu Kap. 13.1).
b) Das Einklinken der SKB in die Rettungaktion
Am 12. März 1992 traf sich die BiK-Direktion mit der SKB-Direktion in Solothurn. Uber dieses Zusammentreffen wurde der Bankratspräsident Dr. Heinz Frey am 13. März 1992 orientiert.
Am 28. März 1992 kam es zu einem Treffen der Bankpräsidenten der SKB und der BiK. Zu dessen Vorbereitung wurden in der SKB verschiedene Abklärungen getroffen. Unter anderem verfasste der Direktor der Niederlassung Solothurn, Dr. Rene Rudolf, am 27. März 1992 eine Aktennotiz zu Handen von Manfred Lanz, in der einerseits eine Fusion als wanschenswert in den Vordergrund gerückt wurde, weil dadurch der Marktanteil der SKB wesentlich verstärkt warde, anderseits aber gewisse Risiken aus bestehenden BiK-
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Kreditengagements als problematisch eingestuft wurden. Eine spätere Aktennotiz vom 14. Mai 1992 vom stellvertretenden Direktor der Niederlassung Solothum, Markus Fuchs, setzte sich ebenfalls kritisch mit den BiK-Kreditengagements auseinander, indem oft nur objektbezogene Kreditprüfungen durchgefhrt worden seien und der Bonität der Gesuchsteller wenig Beachtung geschenkt worden sei. Uber diese Einschätzung sowie uber die sogenannte Ferrari-Geschichteª und andere aGeruchte wussten nach den Feststellungen der PUK die Geschäftsleitung der SKB und deren Bankpräsident Dr. Heinz Frey Bescheid.
Nach dem Treffen der beiden Bankpräsidenten am 28. März 1992 veranlasste SKB-Bankratspräsident Dr. Heinz Frey einen Auftrag an die Arthur Andersen AG und an McKinsey & Co., um die notwendigen Evaluierungen des Wertes der BiK vomehmen zu können. Insbesondere sollte McKinsey & Co. die Vor- und Nachteile verschiedener Kooperationsszenarien prüfen. Dem Grundsatz nach empfahl McKinsey & Co. der SKB, sich als Fusionsleader mit allen Regionalbanken im Kanton Solothurn zusammenzuschliessen, wobei insbesondere vom BiK-Engagement nicht abgeraten wurde. Die Arthur Andersen AG war mit der eigentlichen Substanzbewertung beauftragt.
Am 3. Mai 1992 besprachen die SKB-Direktion und der Bankratspräsident den von der Arthur Andersen AG als externe Revisionsstelle erstellten Revisionsberichte der SKB fur das Jahr 1991. Der schlechte Jahresabschluss führte dazu, dass keine Gewinnablieferung an den Kanton erfolgen konnte. Gleichentags orientierte die Arthur Andersen AG über die Bewertung der BiK, dass sich nach der Prüfung der zehn grössten Risikopositionen der BiK vorbehältlich weiterer noch nicht geprüfter Risiken - ein zusätzlicher Wertberichtigungsbedarf von 13,4 Mio. Franken ergab. Einer Einschäkung von Manfred Lanz zufolge würde sich ein Kaufpreis einer BiK-Aktie von Fr. 1'000.-. rechtfertigen. Anschliessend (gleichentags) trafen sich Bankratspräsident Dr. Heinz Frey, Manfred Lanz und Max Cotting zu einem Gespräch mit der BiKSpitze, um die Beteiligungsmodalitäten und gegenseitige Preisvorstellungen zu erörtern. Zu einer Einigung kam es noch nicht, weil Dr. Heinz Frey auf Grund der letzten Bewertung der Arthur Andersen AG von einem Preis pro Aktie von Fr. 800.- ausging, während die BiK auf einem Preis von Fr. 1'000.- beharrte. Wegen dem der BiK von der EBK gestellten Ultimatum, wonach die BiK bis Ende Mai 1992 eine verbindliche Fusionsvereinbarung voulegen habe, ansonsten die EBK eine ausserordentliche Revision der BiK anordne, wurde bei dieser Gelegenheit immerhin ein erster Entwurf eines Letter of Intent formuliert. Dieser Letter of Intent genugte aber den von der EBK gestellten Anforderungen nicht, weshalb diese am Freitag, 15. Mai 1992, der BiK per Telefax ultimativ eine Frist von zwei Tagen bis Sonntag, 17. Mai 1992, setzte, um eine verbindliche Vereinbarung mit einer anderen Bank vorzulegen, ansonsten die EBK Massnahmen einleiten werde. Nach Auffassung der PUK hiess dies nichts anderes als aeine Schalterschliessung wie zuvor in Thunª.
An diesem 15. Mai 1992 versuchte BiK-Prasident Othmar Ehrler nochmals, den SBV zu einem entsprechenden Angebot zu bewegen. Diese war jedoch nicht mehr interessiert und machte keine Offerte, was SBV-Generaldirektor Georg Schnell am 16. Mai 1992 Othmar Ehrler omziell mitteilte. Telefonisch orientierte SBV-Generaldirektor Georg Schnell am gleichen Tag die EBK, die Bankiervereinigung, die Nationalbank sowie den SKB-Bankpräsidenten Dr. Heinz Frey, dass der SBV - sollten alle Stricke reissen und die SKB den Letter of Intent nicht unterschreiben - zu Verhandlungen uber das weitere Schicksal der BiK bereit sei, damit ein zweiter Fall Thun verhindert werden könne. Diese Situation aber werde als Worst-Case behandelt und die BiK habe für den SBV keinen untemehmerischen Wert mehr, weshalb dannzumal der Aktienpreis zwischen null und einem Franken zu liegen habe. Der SBV erachte sich im brigen nicht mehr als für die BiK verantwortlich, die Verantwortung liege nun vielmehr bei der SKB. Georg Schnell hat am gleichen Tag auch mit Finanzdirektor Peter Hänggi aein Telefongespräch ber den Themenkomplex Bank in Kriegstetten geführtn (vgl. dazu Kap. 13.2).
c) Bankratssitzung vom 16. Mai 1992
Zu der ausserordentlichen Bankratssitzung vom 16. Mai 1992, an welcher die Beteiligung an der BiK beschlossen wurde, wurden die Bankräte kurztristig eingeladen. Sie wurden vom Bankratspräsidenten Dr. Heinz Frey einleitend darauf hingewiesen, dass es um die BiK gehe, welche auf Druck der EBK gezwungen sei, sehr rasch einen Partner zu suchen. Aus Gründen der Geheimhaltung seien den Bankräten vorgängig keine Unterlagen zugestellt worden. Nur der Bankpräsident und Fnanzdirektor Peter Hänggi, der die Unterlagen bereits am Vortag srhalten hatte, kannten die relevanten Akten.
Das Aktenstudium wurde nunmehr nachgeholt, indsm die Sitzung für rund eine halbe Stunde unterbrochen und den Bankratsmitgliedern zum Studium Bericht und Antrag der Direktion, der Geschäftsbericht der BiK 1991, der Letter of Intent sowie eine summarische Wertermittlung der Arthur Andersen AG vorgelegt wurden. Die Darstellung des ganzen lbemahmeprojektes durch SKB wurde nur von der positiven Seite her vorgenommen. Die Staatsgarantie werde zwar bedeutsam, jedoch grundsätzlich nur, wenn eine Fusion vorgenommen werde. Im Falle einer blossen Kooperation könnten sich entsprechende Verpflichtungen aus der Kooperation ergeben, die die Staatsgarantie berührten. Bei einer vollständigen Übernahme der BiK würde der dadurch notwendige Eigenmittelbedarf von rund 40 Mio. Franken einen entsprechenden Abruf von Dotationskapital beim Kanton auslösen. Die Bankräte erhielten sodann die Informationen bezuglich des Ablaufs des EBK-Ultimatums an die BiK am folgenden Tag, weshalb ein entsprechender Entscheid an der Sitzung fallen musse.
Als einzige Negativpunkte, die zuletzt auf einer Folie dargelegt wurden, fanden die aggressive und marktorientierte Führung der BiK durch Franz Motzet und die entsprechende Expansion der BiK Erwähnung, und die Tatsache, dass die Refinanzierungslage und die Immobilienentwicklung falsch eingeschätzt worden seien. Zudem wurde auf einzelne problematische Grosskunden der BiK hingewiesen, bzw. auf problematische Verbindungen, indem BiK-Verwaltungsräte und BiK-Grossaktionäre zugleich grosse BiK-Schuldner seien. Vom Bankratspräsidenten wurde schliesslich das Problem der prekären Reservenlage der SKB mit dem Hinweis kommentiert, gewisse Chancen ergäben sich eben nur einmal.
erhielten die Bankräte über die besondere Stellung des SBV mit Blick auf das erwähnte Gentlemen's Agreement. Allgemein bekannt war demgegenüber, dass der SBV bereits für 100 Mio. Franken erstklassige Schuldnerpositionen von der BiK abgezogen hatte, um einen der BiK gewährten Kredit sicherzustellen. Die Folgen einer Erhöhung der SKB-Beteiligung am Aktienkapital der BiK bis 100 %, die im Letter of Intent als Möglichkeit dargestellt war, wurde nicht thematisiert. Stefan Gerber vom Rechtsdienst SKB erklärte schliesslich, die SKB könne die BiK gegebenenfalls jederzeit wieder fallenlassen. Vom Bankrat wurde aber nicht hinterfragt, was geschehe, wenn ein nach einer definitiven Bewertung der BiK negativer Aktienwert ermittelt werde, oder wenn sich ein wenig vertrauenerweckendes Bild ihrer Werthaltigkeit ergebe, und wenn dadurch z.B. die Bankenkreditoren nicht gehalten werden könnten.
Die Reaktion der Bankräte lässt sich wie folgt zusammenfassen: Nach den Feststellungen der PUK war für die Bankräte wichtig, den Einbruch einer Grossbank in der Region zu verhindern und für die SKB die gemäss der DelphiStudie ermittelte kritische Grösse der Bilanzsumme von 10 Mia. Franken zu erreichen. Auch liessen sie sich von der befürwortenden Stellungnahme der EBK sowie dem Vertrauen auf die geleisteten Vorarbeiten der Beraterfirmen leiten. Flnanzdirektor Peter Hänggi beteiligte sich an der Debatte im Bankrat nicht, bzw. erst als das Problem der politischen Seite von Bankrat Roger Rossier aufgeworfen wurde. Finanzdirektor Peter Hänggi beurteilte den Mut der SKB positiv, in das Geschäft einzusteigen, sagte aber, es gebe Gerüchte, dass der SBV nur Fr. 500.- pro Aktie bezahlen wurde. Diese Bemerkung Hänggis führte zu einer entsprechenden Modifikation des Letter of Intent. Er gab ferner seiner Sorge um die Notwendigkeit von weiterem Dotationskapital Ausdruck. Am Schluss erklärte Finanzdirektor Peter Hänggi noch, die Regierung, die am 12. Mai 1992 uber die Absichten informiert worden sei, melde zur Zeit grosse Vorbehalte an angesichts der eminenten politischen Bedeutung des Geschäfts, der Staatsgarantie und der Unklarheiten hinsichtlich der Verantwortlichkeiten.
Nach den Feststellungen der PUK wurden die im Bankgeschäft noch wenig versierten Bankräte durch das Projekt der BiK-Beteiligung uberrumpelt. Sie- waren überfordert und hätten die Zustimmung venNeigern oder zumindest eine Vertagung des Geschäfts verlangen müssen.
Der Bankrat genehmigte das Kooperationsprojekt mit der BiK einstimmig und stimmte dem modifizierten Letter of Intent (vgl. zum Wortlaut den Anhang zum PUK-Bericht) zu, wobei aber das weitere Vorgehen von einem allfälligen Veto des Regierungsrates abhängig gemacht wurde.
Am Sonntagabend, 17. Mai 1992, trafen sich die SKB-Direktoren Manfred Lanz und Max Cotting und die Vertreter der BiK mit SKB-Bankratspräsident Dr. Heinz Frey zur Unterzeichnung des Letter of Intent, dies trotz der Vetoklausel. Wegen der durch diese Vetoklausel veränderten Situation und der möglichen Gefährdung des Projektes wurden verschiedene Mitglieder des Regierungsrates telefonisch bearbeitet. Nach Auffassung der PUK wurde der Letter of Intent an diesem 17. Mai 1992 von allen vier Unterzeichnem gemeinsam unterschrieben (vgl. dazu Kap. 13.3).
d) Information ds Regierungsrates bzw. dessen Vetorecht
Am 3. März 1992 erfolgte eine Aussprache des Gesamtregierungsrates mit dem Bankratspräsidenten Dr. Heinz Frey. Dabei sollte eigentlich die Lage der Kantonalbank nach dem Debakel Domach erortert werden sowie die Frage einer Umwandlung der SKB in eine Aktiengesellschaft. An dieser Aussprache erhieH der Regierungsrat nach den Feststellungen der PUK auch Informationen über die Kooperationsstrategien der SKB. Unter anderem lag der Regierung ein von der SKB eingehoHes Gutachten der Schweizerischen Bankgesellschaft vom 28. Febnuar 1992 vor, worin als Grund für die Umwandlung der SKB in eine Aktiengesellschaft insbesondere die Schaffung einer Grundlage für allfällige Kooperationen genannt wurde. Die PUK geht davon aus, dass dem Regierungsrat die Traaweite der neuen KooDerationsstrategie der SKB bewusst war. Er hat indessen nie ienen diesbezüglichen Vorbehalt angebracht und erklärte, er halte diese Strategie für verfehlt.
Die PUK stellt mit Blick auf das Verhalten von Finanzdirektor Peter Hänggi fest, dass aus dem Bericht und Antrag der Bankdirektion hervorgehe, der Finanzdirektor sei seit dem 22. April 1992 laufend uber das Kooperationsprojekt informiert worden, er habe jedoch nie den Regierungsrat informiert und auch keine Eigeninitiative entwickelt, um Tragweite und InhaH des Projektes zu ergrunden.
Finanzdirektor Peter Hänggi orientierte den Regierungsrat am 12. Mai 1992 über die Bankratssikung vom Vortag (an der er selber nicht teilgenommen hatte). Der Regierungsrat zeigte sich jedoch überrascht, als er von Finanzdirektor Peter Hänggi hörte, dass eine konkrete Absicht der SKB hinsichtlich einer Beteiligung an einer Regionalbank bestehe. Erhebliche Bedenken meldete vor allem Regienungsrat Rolf Ritschard an. Wegen der unklaren Information durch Finanzdirektor Peter Hänggi gingen aber alle von der falschlichen Annahme aus, es sei eine Fusion vorgesehen, wodurch die Staatsgarantie tangiert werde. Insbesondere hatte der Fnanzdirektor den ersten Entwurf des Letter of Intent vom 11. Mai 1992, der ihm am 12. Mai 1992 zugestellt worden war, nicht dem Gesamtregienungsrat unterbreitet.
Am 18. Mai 1992 orientierte Finanzdirektor Peter Hänggi den Regierungsrat über die Bankratssitzung vom 16. Mai 1992 und den Leffer of Intent. Einige der Regierungsräte, sicher Rolf Ritschard und Cornelia Füeg, waren am
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Vorabend von BiK- und SKB-Vertretern telefonisch bearbeitet worden. Dabei muss nach der Auffassung der PUK der eindruck entstanden sein, dass das BiK-Vorhaben nicht mehr durch einen mehrheitsfähiges Veto des Regierungsrates zu Fall gebracht werde. Der Letter of Intent wurde denn auch schon am 17. Mai1992 unterzeichnet (vgl. oben sub c).
An der Sitzung vom 18. Mai 1992 standen dem Regierungsrat alle Unterlagen zur Verfügung, zusäklich berichtete Finanzdirektor Peter Hänggi von seinem Telefonat mit SBV-Generaldirektor Georg Schnell. Es herrschte eine ausgeprägte Negativstimmung, welche indessen relativiert wurde durch die von allen geteilte und vom Rechtsdienst der Finanzdirektion bestätigten Überzeugung, dass die Staatsgarantie nicht betroffen sei und dass die Zuständigkeit für die Beteiligung allein beim Bankrat und nicht beim Regierungsrat liege. Diese Einschätzung ist nach den Feststellungen der PUK aber in faktischer Hinsicht falsch.Finanzdirektor Hänggi unterliess es - wie schon zuvor im Bankrat - den Regierungsrat über die faktische Garantenstellung des SBV zu orientieren. Als Ergebnis dieser Sitzung erfolgte eine Einladung des Bankpräsidenten Dr. Heinz Frey zu einer weiteren Sitzung mit dem Gesamtregierungsrat am nächsten Tag.
An dieser Aussprache vom 19. Mai 1992 wurden die wichtigsten Argumente zwischen Regierungsrat und Bankrat noch einmal ausgetauscht. Vom Regierungsrat-wurde eingeräumt, der Bankrat sei für den Entscheid zuständig. Jedoch hege der Regierungsrat in strategisch-politischer Hinsicht einige Bedenken,, wenn eine Privatbank mit öffentlichen GeWem gerettet werde. Bankratspräsident Dr. Heinz Frey versicherte, dass die BiK eine ertragsstarke Bank sei, und dass Direktor Franz Moket durch einen SKBVertreter ersetzt werde. Er unterliess es aber, den Regierungsrat über die besondere Stellung des SBV und die Tragweite des Beteiligungsentscheides im Detail zu informieren. Nach dieser Aussprache wurde der Bankratspräsident vom Regierungsrat ohne Bescheid verabschiedet. Es wurde auch anschliessend der SKB kein Bescheid von Seiten der Regierung mitgeteilt. Auf das vom Bankrat an seiner Sikung vom 16. Mai 1992 der Regierung vorbehaltene Veto erfolgte mithin keine Reaktion. Die für den Abend des 19. Mai 1992 angesetzte Bankratssikung wurde vom Bankratspräsidenten daraufhin abgesagt (vgl. dazu Kap. 13.4).
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e) Die Interpllation der SP-Fraktion
Bei der Beantwortung dieser Interpellation erfolgte kein Hinweis auf das eingeräumte Vetorecht. Der Regierungsrat versteckte sich hinter mangelnder Kompetenz und klärts nieht darüber auf, dass mit diesem Einstieg höehst wahrseheinlieh die volle Obernahme mit sämtlichen Konsequenzen für die Staatsgarantie verbunden ist (vgl. dazu Kap. 13.63.
f) Die Beteiligung gmäss Letter of Intent
Am 1. Juni 1992 beschloss die Bankkommission, die Direktion mit den Vorbereitungen für die Beteiligung der SKB an der BiK im Sinne des Letter of Intent zu beauftragen, ohne Inanspruchnahme von zusätzlichem Dotationskapital. Beabsichtigt war eine Erhöhung des Aktienkapitals der BiK von 15 Mio. aut 22,5 Mio. Franken, die von der SKB zu liberieren war. Diese Liberierung erfolgte mit einem Agio von 70 % in bar: Die SKB zahlte somit in dieser kritischen Phase 12,75 Mio. Franken. Anschliessend erfolgten Gespräche von Bankrats-präsident Dr. Heinz Frey mit der Fiko und der GPK, worüber die Bankkommission am 15. Juni 1992 orientiert wurde. Am 16. Juni 1992 stimmte die ausserordentliehe Generalversammlung der BiK der Kapitalerhöhung gemäss dem Letter of Intent zu. Manfred Lanz, Max Cotting und Stephan Wild wurden als Vertreter der SKB in den BiK-Verwaltungsrat gewählt. Die SKB verfügte zu diesem Zeitpunkt weder über die Aktienmehrheit noch über eine Mehrneit im Verwaltungsrat der BiK (vgl. dazu Kap. 15.1 und Wortlaut des Letter of Intent im Anhang zum PUK-Bericht).
g) Das Übernahmeangebot an die BiK-Aktionäre
Am 17. September 1992 stimmte die Bankkommission dem Übernahmeangebot der SKB, welches sie gemss Letter of Intent bis Ende November 1992 den BiK-Aktionären zu unterbreiten hatte, zu. FOr die BiK-Aktien wurde ein Preis von Fr. 700.- bezahlt. Die Zahlung sollte mit drei Partizipationsscheinen der SKB mit einem damaligen Kurswert von je Fr. 170.- plus Fr. 190.- in bar erfolgen. SKB-Direktor Manfred Lanz machte dieses verbindliche Angebot schon am 16.
September 1992 vor dem Verwaltungsrat der BiK, womit er sich nach dem Urteil der PUK eine Kompetenzüberschreitung und eine Verlekung der Interessen der SKB zuschulden kommen liess. Das entsprechende Angebot machte er nämlich im Wissen darum, dass der SBV weniger offerieren wurde und dass die EBK ein vernichtendes Urteil über die BiK gefällt hatte. Für seine Eigenmächtigkeit wurde er von Bankratspräsident Dr. Heinz Frey nicht gerugt - dies ganz im Gegensak zu der frher gergten Nichteinhaltung des Dienstweges, als er am Bankrat vorbei eine Standortbestimmung direkt dem Regierungsrat zugestellt hatte.
Am 23. September 1992 stimmte der Bankrat dem Obemahmeangebot ebenfalls zu. Bankratspräsident Dr. Heinz Frey bezeichnete den ausgehandelten Preis als fair und Finanzdirektor Peter Hänggi erklärte, der Regierungsrat stehe der abemahme seit Beginn kritisch bis ablehnend gegenuber, opponiere indessen nicht, weil der Bankrat geschlossen hinter dem Geschäft stehe. Nach der Berechnung der PUK erforderte dieses Übemahmeangebot Eigenmittel der SKB von rund 7,5 Mio. Franken, wobei die SKB gemäss den Ausführungen von SKB-Direktor Max Cotting vor dem Bankrat im damaligen Zeitpunkt einen berschuss an eigenen Mitteln von rund 8 Mio. Franken aufwies. Nach den Ausfuhrungen von Max Cotting war somit die Finanzierung der Übemahme gesichert, im ubrigen sei die Geldaufnahme für die SKB dank der Staatsgarantie unproblematisch (vgl. dazu Kap. 15. 2).
h) Die Ermittlung des Aktienpreises
Grundlage für die Ermittlung des Aktienpreises bildete das von der Arthur Anderson AG durchgeführte Bewertungsverfahren. Gemäss Letter of Intent wurden der SKB Mitwirkungsrechte eingeräumt, die diese jedoch nach den Feststellungen der PUK nicht oder nicht richtig ausgeschöpft hat. Bei konsequenter Ausnützung dieser Möglichkeiten hätten sich die Verantwortlichen, Dr. Heinz Frey und Direktor Manfred Lanz, unabhängig von den Ergebnissen des Bewertungsverfahrens der Arthur Andersen AG, ein Bild über den schlechten Zustand der Kreditdossiers der BiK machen können. Ausserdem haben sie den beiden Mitarbeitem der SKB, welche zur Verstärkung des Teams der Arthur Andersen AG delegiert worden waren, keine gezielten Instruktionen erteilt (Kap. 14.1).
Bankrat und Bankkommission stutzten sich deshalb allein auf die Bewertung durch die Arthur Andersen AG, wobei sie davon ausging, es sei ein Preis von Fr. 720.- pro Aktie ermittelt worden. Die SKB offerierte Fr. 700.-, gestützt auf den Letter of Intent. Nach den Feststellungen der PUK war diese Annahme indessen falsch, da die Arthur Andersen AG nicht den Preis sondern den Wert der Aktie errnittelt habe. So sprach das Bewertungsgutachten ausdrücklich von einem Untemehmungswert von Fr. 700.- bis Fr. 740.- pro Alie, von einem angemessen Aktienpreis war im Gutachten nicht die Rede. AusdrOcklich wurde indessen an anderer Stelle des Gutachtens erwähnt, dass der Untemehmungswert nicht identisch mit dem Übernahmepreis sei, und dass diesbezuglich eine Verrechenbarkeitsformel bestehe. Diese Verrechenbarkeitsformel war allen Bankrten bekannt, da sie im Letter of Intent fur den Fall vorgesehen war, dass das Bewertungsgutachten einen Wert pro Aktie ergebe, der vom vorgesehen Ausgabepreis von Fr. 850.- abweiche. Bei einem ermittelten Untemehmungswert pro Aktie von Fr. 720.- hätte sich gemäss der Berechnung der PUK ein Preis zwischen Fr. 625.- und Fr. 685.- ergeben. Nach den Feststellungen der PUK hat also die SKB rund 1,2 Mio. Franken mehr bezahlt als sie gemäss Letter of Intent hätte bezahlen mussen. Nach den Feststellungen der PUK wurde weder iri der Bankkommission noch im Bankrat der Ubernahmepreis hinterfragt (vgl. dazu Kap. 15.3).
i) Die BiK als Tochtergesel/schaft der SKB
Der Anteil der SKB am Aktienkapital der BiK erfuhr eine sukzessive Steigerung: Am 12. Oktober 1992 waren es 62,8 %, am 22. Oktober 1992 91,9% und am 9. November 1992 bereits 96,8 %. Der nächste beabsichtigte Schritt war die Totalintegration. Dies beschloss die Bankkommission am 17. Dezember 1992, nachdem sie am 25. November 1992 anhand einer Dokumentation der Firma McKinsey & Co. verschiedene Szenarien diskutiert hatte. Die Vollintegration wurde für ca. 1995 vorgesehen.
Am 14. Dezember 1992 war der Bankrat Ober die bevorstehende Entlassung von BiK-Direktor Franz Motzet auf 31. Dezember 1992 orientiert worden und über dessen Ersatz durch Markus Fuchs auf 1. Januar 1993. Die Generalversammlung der BiK wählte am 17. März 1993 einen neuen Verwaltungsrat, bestehend aus Vertretern der SKB (Kurt Röthlisberger als Präsident, Stefan Wild als Vizepräsident, sowie Stefan Gerber, Manfred Lanz und Alois Müller). Manfred Lanz wurde gewählt, obwohl er zu diesem Zeitpunkt schon seit 2 Monaten krank war.
Eine Revision der BiK durch die Arthur Andersen AG, welche im November 1992 als Revisionsstelle der BiK eingesetzt worden war, brachte Mängel hinsichtlich des Jahresabschlusses 1992 an den Tag. Die Arthur Andersen AG erhielt daraufhin den Auftrag zur Durchfuhrung eines Projektes Sofortmassnahmen im Kreditbereich, (vgl. dazu Kap. 15.4).
3. Die Integration der BiK
a) Projekt Sofortmassnahmen
Am 6. Juli 1993 teilte die BiK gestützt auf einen Entwurf der Arthur Andersen AG zu ihrem definitiven Bericht aSofortmassnahmen im Kreditbereichª vom 15. Juli 1993 der EBK mit, es bestehe ein erheblicher Wertberichtigungsbedarf. Daraufhin und auf Veranlassung der EBK unterzeichnete die SKB eine Garantieerklärung für max. 25 Mio. Franken zugunstsn der angeschlagenen BiK. Spater wurde diese Verpflichtung der SKB bis zum 30. September 1993 verlängert, wovon die Bankkommission am 12. August 1993 Kenntnis nahm (vgl. dazu Kap. 16.1).
b) Die Lösungsvarianten Die Bankkommission der SKB diskutierte am 9. Juli 1993 drei Lösungen, nämlich die Sanierung der BiK durch Einschiessen von Eigenkapital, die Übernahme der Aktiven und Passiven gemass Art. 181 OR sowie die Totalintegration der BiK in die SKB gemäss Art. 751 OR. Ein Gutachten von Dr. Urs Schenker, Zurich, sollte die Kompetenzfragen im Hinblick auf diese drei Varianten prfen. Das Gutachten ging am 22. Juli 1993 bei der SKB ein. Es schlug im wesentlichen die ibernahme nach Art. 751 OR vor und kam zum Schluss, dass dafr der Bankrat allein zustandig sei. Damit wäre nach seiner Auffassung auch keine Ausdehnung der Staatsgarantie verbunden gewesen, da
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diese ja nicht auf ein neues Institut ausgedehnt worden wäre sondern sich lediglich auf eine durch die Übemahme erweiterte Geschäftstätigkeit der SKB hätte erstrecken müssen. Der Regierungsrat könne aber die Kompetenzfrage anders entscheiden auf Grund seines Rechts, dem Bankrat Instruktionen zukommen zu lassen. Der Bankrat solle also einen entsprechenden Beschluss mit Vorbehalt der Genehmigung des Regierungsrates bzw. dessen Erklärung über seine eigene Unzuständigkeit fassen.
Am 12. August 1993 nahm die Bankkommission Kenntnis von der Auffassung des Finanzdepartementssekretärs Viktor Kissling, dass der Bankrat für eine Vollintegration der BiK nicht zuständig sei. Der Verwaltungsrat der BiK meinte indessen, eine Vollintegration rückwirkend auf den 1. Juli 1993 stelle die einzig vertretbare Lösungsvariante dar. Finanzdirektor Peter Hänggi war am 9. August 1993 uber die neueste Entwicklung vororientiert worden. Das Finanzdepartement übemahm es, die rechtliche Möglichkeiten abzuklären, während es der SKB oblag, Schaden und allenfalls benötigtes Dotationskapital zu beziffern.
Am 16. und 19. August 1993 fanden Gespräche zwischen Finanzdirektor Peter Hänggi und Vertretern der EBK sowie Bankratspräsident Dr. Heinz Frey statt. Der Gesamtregierungsrat wurde durch Finanzdirektor Peter Hänggi allerdings erst am 30. August 1993 informiert. Vor dem Kantonsrat erklärte Finanzdirektor Peter Hänggi, der Regierungsrat sei nicht befugt, dem Bankrat einen Beschluss vorzuschreiben, allerdings sei die Jbemahme von Aktiven und Passiven rechtlich problematisch, weil der Bankrat keine Gesellschaften übernehmen dürfe.
Am 16. August 1993 wurde der Bankrat über die schlechte Situation der BiK informiert. Bankratspräsident Dr. Heinz Frey erklärte, dass ein zweiter Fall Thun verhindert werden müsse. Diese Auffassung vertrat Frey, obwohl bekanntermassen ein Auffangnetz bestanden hatte, welches nach Auffassung der PUK auch noch nach dem Kauf der BiK-Aktien durch die SKB funktioniert hätte. Finanzdirektor Peter Hänggi erklärte anlässlich der Bankratssitzung vom 16. August 1993, er werde am 17. August 1993 den Regierungsrat orientieren. Eine Aktennotiz belegt aber, dass der Regierungsrat erst am 30. August 1993 informiert wurde.
Am 31. August 1993 beschloss die Bankkommission einstimmig, dem Bankrat die Ubernahme von Aktiven und Passiven der BiK zu beantragen, obwohl ihr bekannt war, dass die Totalintegration nach Auffassung von Viktor Kissling (Finanzdepartement) in der Kompetenz des Regierungsrats liege.
Am 6. September 1993 beantragte das Finanzdepartement zuhanden des Regierungsrates, der Variante ´Übernahme aller Passiven und nicht gefährdeten Aktiven durch die SKB mit Zweckänderung der BiK in eine Liquidationsgesellschaftª zuzustimmen. An der Sitzung des Regierungsrates vom 6. September 1993 präsentierte der Bankratspräsident Dr. Heinz Frey sieben Möglichkeiten, bezeichnete aber zwei Varianten davon als unrealistisch. Drei Varianten wurden ffnanziell als gleichwertig dargestellt. Der Regierungsrat berist anschliessend das Geschft alleine weiter und beschloss, die Variante Liquidation mit Auffanggesellschaft nur fur BiK (Kleins Dezennium AG)ª zu forcieren und durch Flnanzdirektor Peter Hänggi im Bankrat vertreten zu lassen.
Am 6. September 1993, abends, drang Peter Hänggi in der Bankratssitzung allerdings nicht durch. Sein Verhalten war aber widersprüchlich und die Position des Regierungsrates wurde von ihm nicht eindeutig eingebracht. Er bot als Kompromiss ein Treffen einer Delegation der SKB mit dem Regierungsrat am folgenden Tag an. Daraufhin beschloss der Bankrat die Ubernahme aller Aktiven und Passiven gemäss Art. 181 OR rückwirkend auf den 1. Juli 1993. Für den Fall, dass die von hnanzdirektor Peter Hänggi vorgeschlagene Sitzung mit dem Regierungsrat am nächsten Tag neue entscheidrelevante Argumente ergeben sollte, wurde eine Bankratssitzung auf den gleichen Tag vorgesehen. Anschliessend wurde gleichentags der Ubemahmevertrag von Vertretern der SKB und der BiK unterzeichnet und öffentlich beurkundet. Der Vertrag enthielt, trotz der Empfehlung im Gutachten Schenker, keinen Vorbehalt zugunsten des Regierungsrates. Für die SKB unterzeichneten der Bankratspräsident Dr. Heinz Frey und der Vizepräsident des Bankrates, Dr. Pirmin Bischof.
Am 7. September 1993 fand die vorgesehene Aussprache zwischen dem Regierungsrat und der Bankratsdelegation nicht statt, weil der Regienungsrat es ablehnte, sich noch einmal mit der Angelegenheit zu befassen. Den Vertretern der SKB liess er ausrichten, er halte aus rechtlichen Grunden an der Liquidationsvariante fest und wunsche keine weitere Diskussion (vgl. dazu Kap. 16.2 und 16.3).
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III. Die Verantwortlichkeiten im einzelnen
1. Bankratspräsident
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit
aa)Die Dienstpflichtvrletzungen
Die Neuausrichtung der Geschäftspolitik durch die SKB-Direktion zwischen 1989 und 1991, welche im Brief an den Präsidenten der Vereinigung der Solothumer Regionalbanken zum Ausdruck kam, hätte als strategisches Geschft dem Bankrat und nicht nur der Bankkommission unterbreitet werden müssen. Der Entscheid darüber fiel gemass § 29 KBG klar in die Zuständigkeit des Bankrates. Bankratspräsident Daniel Müller hat durch sein Verhalten den Entscheid darber dem Bankrat vorenthalten, was als Dienstpflichtverletzung zu qualifizieren ist.
Bankratspräsident Dr. Heinz Frey muss sich als Dienstpflichtverlekung vorwerfen lassen, dass er die Ubemahme der BiK favorsierte, obwohl über deren maroden Zustand genugend Anhaltspunkte vorhanden waren: Schon bei der Schalterschliessung der SLT mussten bei der SKB im Sinne eines Krisenmanagements über Forderungen der BiK gegenüber der SKB eine Verfugungssperre verhängt und Verrechnungsmöglichkeiten geprüft werden, und anlässlich der Beschlussfassung von Hilfsmassnahmen für die BiK konnte eine Entwicklung wie bei der SLT ausdrücklich nicht ausgeschlossen werden. Sodann mussten ihn bereits die ersten Sondierungen, welche die tFerrariGeschichteª und eine unorthodoxe Prüfung der Bonität von Kreditnehmern an den Tag brachten, stutzig machen und zur Vorsicht mahnen. Zu äusserster Vorsicht hätte ihn aber das EBK-Ultimatum an die BiK veranlassen müssen; dass er in dieser Situation den Letter of Intent vorantrieb, um die Ubemahme der BiK um jeden Preis zu sichem, ist als krasse Dienstpflichtverletzung zu qualifizieren. Nicht die Rettung der BiK sondem die Erhaltung der eigenen Bank hätte für ihn im Vordergrund stehen mussen, war doch - wie im Teil der Altlasten nachgewiesen - deren Eigenmittelsituation bekanntermassen schlecht.
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Die vorzeitige Unterzeichnung des Letter of Intent, ohne die Erklärung des Regierungsrates über das diesem eingeräumte Vetorecht abzuwarten, ist eine Kompetenzüberschreitung und als solche eine klare Dienstpflichtverletzung.
Im Rahmen der Festsetzung des Übernahmepreises der BiK-Aktien sind Dr. Heinz Frey Fehler bei der Berechnung unterlaufen, die bei gehöriger Sorgfalt ohne weiteres hätten vermieden werden können: Ein Vergleich mit dem Wortlaut des Letter of Intent hätte sofort gezeigt, dass der ÜbeMahmepreis von Fr. 700.zu hoch war. Durch diesen Fehler zahlte die SKB im Rahmen des Ubernahmeangebotes an die BiK-Aktionäre rund 1,2 Mio. Franken zuviel.
Als Dienstpflichtverletzung ist im weiteren die Tatsache zu beurteilen, dass Dr. Heinz Frey keine Möglichkeiten geprft hat, um sich nachträglich aus dem BiK-Handel zurückzuziehen. So gab es noch bis Mitte Juni 1992, als die Generalversammlung der BiK die Kapitalerhöhung beschloss, die Möglichkeit, von einer Beteiligung Abstand zu nehmen. Es war bekannt, dass der SBV sollten alle Stricke reissen - einspringen würde. Ein gewichtiges juristisches Argument, welches gegen einen solchen nachträglichen Rückzug sprechen konnte, hat Dr. Heinz Frey nicht gepruft, nämlich das Problem des Vertragsbruches durch die SKB. Ob die SKB tatsächlich vertragsbrüchig geworden wre, kann nicht ohne weiteres bejaht werden. Es gab im damaligen Zeitpunkt gute Gründe, die Anfechtung des Letter of Intent wegen absichtlicher Täuschung zu prufen.
Bei der Integration der BiK in die SKB schliesslich verletzte Dr. Heinz Frey seine Dienstpflichten ebenfalls: Die Zuständigkeit für den Entscheid einer Übernahme der Aktiven und Passiven der BiK war umstritten, das Kurzgutachten von Dr. Urs Schenker bejahte die Zuständigkeit des Bankrates, der Rechtsdienst des Finanzdepartementes verneinte sie. Die Frage, ob unter diesen Umständen ein Obergutachten hätte eingeholt werden müssen, kann offen bleiben. Tatsache ist, dass sich der Bankrat der Meinung Schenkers anschloss, und im Sinne einer pragmatischen Lösung den Regierungsrat in die Verantwortung miteinbezog. Dieser Miteinbezug bestand darin, dass der Bankrat zwar die Übernahme selbständig beschloss, sich selber aber einen Wiedererwägungsvorbehalt auferlegte Mr den Fall, dass an der auf den nächsten Tag angesetzten Aussprache einer SKB-Delegation mit dem Regierungsrat neue, entscheidbeeinflussende Argumente., auftauchen sollten. Eine klare Dienstpflichtverletzung stellt nun das weitere Verhalten ds Bankratspräsidenten dar: Trotz der dem Regierungsrat eingeräumten Mitwirkungsmöglichkeit wurde der Übernahme-
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vertrag, welcher keine Vorbehaltsklausel zu Gunsten des Regierungsrates enthielt, schon am 6. September 1993 von beiden Parteien unterzeichnet und noch gleichentags öffentlich beurkundet.
bb) Das Verschulden
In allen diesen Fällen von Dienstpflichtverletzung durch die beiden Bankratspräsidenten ist zumindest von einem fahrlässigen Verhalten auszugehen. Einzelheiten sind in den dafür vorgesehenen besonderen Verfahren zu prufen.
b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit
Auf Grund der oben festgestellten Dienstpflichtverlekungen kann eine vermögensrechtliche Verantwortlichkeit nicht ausgeschlossen werden. Insbesondere die Widerrechtlichkeit ist gegeben, indem die Bankratspräsidenten ihre Amtspflichten nicht korrekt wahrgenommen und dadurch Schaden von der Kantonalbank nicht abgewendet haben. Exemplarisch sei hier auf die fehlerhafte Berechnung des Übernahmepreises der BiK-Aktien hingewiesen, wo der Kantonalbank ein Schaden von 1,2 Mio. Franken entstanden ist. Da die Bestimmungen des Obligationenrechts uber die Verantwortlichkeit der Organe der Aktiengesellschaft analog anwendbar sind, muss das Verschulden nicht geprüft werden; es wird vielmehr vermutet und dem Verantwortlichkeitsträger obliegt der Exkulpationsbeweis (für viele Guhl, Kummer, Druey, 8. A. S. 709). An dieser Stelle kann aber die für eine vermögensrechtliche Verantwortlichkeit nötige Schadens- undKausalitätszuordnung im einzelnen noch nicht vorgenommen werden.
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2 Bankkommlssion
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit
aa) Die Dienstpflichtverletzungen
Wie schon oben bei der Verantwortlichkeit des Bankratspräsidenten festgestelH wurde, hätte die Neuausrichtung der Geschäftspolitik durch die SKBDirektion dem Bankrat und nicht nur der Bankkommission unterbreitet werden müssen.. Nachdem der Bankratspräsident Daniel Müller durch sein VerhaHen den Entscheid darüber dem Bankrat vorenthalten haKe, hätten die Mitglieder der Bankkommission auf ihre Unzuständigkeit hinweisen und auf der Behandlung des Geschäftes im Bankrat bestehen müssen. Diese Unterlassung müssen sie sich als Dienstpflichtverletzung vorwerfen lassen.
Die Bankkommission hat sodann die Neuausrichtung der Geschäftspolitik der SKB, die sich zusehends auf die Übernahme der BiK konzentrierte, nicht in adäquater Weise begleitet, indem sie - wie der Bankratspräsident - wichtige Alarmsignale nicht beachtete, welche von allem Anfang an eine kritische HaHung der BiK gegenüber erfordert hätten. Dieses Verhalten ist als Dienstpflichtverletzung zu qualifizieren.
bb) Das Verschulden
In den erwähnten Fällen von Dienstpflichtverlekungen durch die Bankkommission ist zumindest von einem fahrlässigen Verhalten auszugehen. Einzelheiten sind in den dafür vorgesehenen besonderen Verfahren zu prüfen.
b) Verrnögensrechtliche Verantwortlichkeit
Die bei den Bankratspräsidenten angebrachten Bemerkungen treffen hier gleichermassen zu.
3. Bankrat
a) Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit
aa) Die Dienstpflichtverletzungen
Der Bankrat befasste sich zum erstenmal anlässlich der Bankratssikung vom 16. Mai 1992 mit der strategischen Neuausrichtung der SKB. Er genehmigte einstimmig das Kooperationsprojekt mit der BiK und stimmte dem modifizierten Letter of Intent zu. Die Tatsache, dass er die umfangreichen Akten nur während einer halben Stunde prüfte, deutet auf die Oberflächlichkeit hin, mit welcher er seine Aufgabe erfüllte. Die noch unerfahrenen Mitglieder des Bankrates hatten sich nicht zu einem Entscheid von derartiger wirtschaftlicher und politischer Tragweite drängen lassen dürfen. Sie häKen mindestens eine Vertagung des Geschäftes verlangen müssen. Ihr Verhalten steht im Widerspruch mit den ihnen obliegenden Dienstpflichten und der davon mitumfassten Sorgfaltspflicht
Für die im Rahmen der Festsekung des Übernahmepreises der BiKAktien erfolgten Berechnungsfehler, die bereits dem Bankratspräsidenten zur Last zu legen waren, wird auch der Bankrat verantwortlich.
Bei der Integration der BiK in die SKB schliesslich - im Rahmen der Vertragsunterzeichnung - verlekte der Vizepräsident des Bankrates, Dr. Pirmin Bischof, seine Dienstpflichten ebenfalls, und zwar aus den gleichen Gründen, wie sie beim Bankratspräsidenten darge-legt worden sind.
bb) Das Verschulden
Für die dargelegten Dienstpflichtverlekungen des Bankrates sowie des Vizepräsidenten des Bankrates, Dr. Pirmin Bischof, ist zumindest von einem fahrlässigen Verhalten auszugehen. Einzelheiten sind in den dafür vorgesehenen besonderen Verfahren zu prüfen.
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b) Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit
Die bei den Bankratspräsidenten angebrachten Bemerkungen treffen hier gleichermassen zu.
4. Finanzdirektor
a)Disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit
a) Die Dienstpflichtverletzungen
Die Sachverhaltsfeststellungen der PUK zeigen, dass Finanzdirektor Peter Hänggi an den Sikungen des Bankrates (an denen er im übrigen nicht regelmässig teilnahm) mit einer bemerkenswerten Unentschlossenheit und Widerspr0chlichkeit aufgetreten ist, und die Ansichten des Gesamtregierungsrates innerhalb des Bankrates mangelhaft vertreten hat. Vorzuwerfen ist dem Flnanzdirektor auch, dass er den Gesamtregierungsrat nicht immer genügend informierte. Nach den Feststellungen der PUK war er spätestens seit dem 22. April 1992 laufend über das Kooperationsprojet informiert worden. Der Regierungsrat blieb jedoch bis zum 12. Mai 1992 im unklaren über die Absichten und ihre weitreichenden Konsequenzen der massgebenden Organe der SKB. Ähnllche Mängel in Kommunikation und Information lassen sich im Zusammenhang mit der Totalintegration der BiK feststellen: Der Gesamtregierungsrat wurde erst am 30. August 1993 informiert, obwohl Finanzdirektor Peter Hänggi laufend, insbesondere am 9., 16. und 19. August 1993 wichtige Kenntnisse in Sachen BiK-Totalintegration erhalten hatte. Angesichts der Bedeutung dieses Geschäftes wäre eine sofortige und laufende Information des Gesamtregierungsrates unabdingbar gewesen.
Der Fehler bei der Berechnung der BiK-Aktien im Rahmen der Festsetzung des Übemahmepreises ist ihm, der mit beratender Stimme im Bankrat anwesend war, ebenfalls anzulasten. Es war - wie für die Bnkräte - eine seiner Aufgaben, die Geschäfte des Bankrates seriös vorzubereiten, um innerhalb der Beratungen seine bzw. die Sicht des Regierungsrates einbringen zu können.
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Der Finanzdirektor wäre angesichts der möglichen finanziellen Auswirkungen für den Staat verpflichtet gewesen, das Dossier .Kantonalbank" ernsthat und kompetent zu bearbeiten. Das von der PUK festgestellte Verhalten im Zusammenhang mit der Integration der BiK in die SKB genugte den Anforderungen des Amtes in dieser Sache in keiner Weise. Seine Passivität ist somit als Dienstpflichtverletzung zu beurteilen.
bb) Das Verschulden
In allen diesen Fällen von Dienstpflichtverlekungen ist zumindest von Fahrlässigkeit auszugehen. Einzelheiten sind in den dafür vorgesehenen besonderen Verfahren zu prufen.
b) Vermögensrechtliche Verantwotlichkeit
Hier sind in rechtstheoretischer Hinsicht die Ausführungen zu beachten, die im Teil 2, IV.4.b angestellt worden sind. Die vermögensrechtliche Verantwortlichkeit des Finanzdirektors ist im Gegensak zu den Bankorganen auf Grund des Verantwortlichkeitsgesetzes zu beurteilen. Die vorliegenden Sachverhaltsfeststellungen der PUK erlauben es nicht, die Grobfahrlässigkeit der oben unter a) beschriebenen Dienstpflichtverlekungen zu bejahen oder zu verneinen, weshalb diesbezüglich weitere Abklärungen getroffen werden müssten.
5. Regierungsrat
a) Disziplinarrechtliche Verantwotlichkeit
aa) Die Dienstpflichtverletzungen
Die zögerliche Haltung des Regierungsrates bei der Stellungnahme zur der BiK gegenüber dem Bankratspräsidenten und dem Bankrat ist unverständlich. Der Regierungsrat hatte seine ablehnende Haltung klar und unmissverständlich zum Ausdruck bringen mussen. Dem Regierungsrat wurde
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an der Bankratssitzung vom 16. Mai 1992 gemäss den Feststellungen der PUK ein Vetorecht eingeräumt, von dessen Ausubung das weitere Vorgehen des Bankrates abhängig gemacht wurde. Durch seine Haltung am 18. und 19. Mai 1992 hat der Regierungsrat faktisch auf dieses Vetorecht verzichtet, indem er lediglich seine Bedenken gegenüber dem Bankrat zum Ausdruck brachte: Als er am 19. Mai 1992 den Bankratspräsidenten nach der Aussprache ohne Bescheid verabschiedete und auch anschliessend keine Stellungnahme zu Handen des Bankrates abgab, durfte dieser davon ausgehen, dass der Regierungsrat mit der Vereinbarung einverstanden sei oder sich zumindest nicht in einer Art widersetzte, die das Projekt als solches gefährden würde. Zu diesem Zeitpunkt war zwar der Letter of Intent bereits unterzeichnet. Durch ein energisches Veto hätte der Regierungsrat aber die zukünftige Entwicklung beeinflussen und gestalten können. So aber musste der Bankrat davon ausgehen, dass der Regierungsrat nachträglich die Vereinbarung vollumfänglich gutgeheissen habe. Dieses VerhaHen ist dem Regierungsrat als Dienstpflichtverletzung anzulasten.
Dem Regierungsrat muss vorgeworfen werden, dass er seine Oberaufsichtspflichten bezüglich der SKB ungenugend wahrgenommen hat. So hat er keine Abklärung der Zuständigkeitsfragen vorgenommen, obwohl er dies in seiner Antwort vom 22. Juni 1992 auf die Interpellation der SP-Fraktion in Aussicht gestellt hatte. Bei der Beantwortung der SP-lnterpellation ging der Regierungsrat davon aus, dass ein solcher Entscheid nicht in der abschliessenden Kompetenz des Bankrates liegt." Ausserdem hielt der Regierungsrat fest, dass die SKB beabsichtige, ´in weiteren Phasen das Aktienkapital der BiK mehrheitlich oder vollständig zu übernehmen. Über eine allfällige Integration der BiK in die SKB wird zu einem späteren Zeitpunkt entschieden." Angesichts der bereits weit fortgeschritten Entwicklung des Projekts BiK und der bekannten Entschlossenheit der SKB, die Ubernahme zu verwirklichen, ist es schlechthin unverständlich, wenn der Regierungsrat diese wichtigen Abklärungen nicht vorgenommen hat. Der Regierungsrat durfte nicht einfach davon ausgehen, dass die fehlende diesbezügliche gesetzliche Normierung die Kompetenz des Bankrates ausschliesse. Im Gegenteil hatte sich der Regierungsrat fragen müssen, ob nicht die Einschränkungen der generellen Kompetenzen des Bankrates hätten gesetzlich verankert sein müssen. bzw. ob nicht das Fehlen einer solchen Einschränkung auf die Kompetenz des Bankrates hinweist. Wenn nun eine vertiefte Analyse des Problems die Zuständigkeit des Bankrates ergeben hätte, wäre es die-weitere Pflicht des Regierungsrates gewesen zu prüfen, wie er die aus seiner Sicht unenNunschte Ubemahme der BiK verhindeM könne. Auch wenn der Regierungsrat kein Weisungsrecht hatte, hätte er eine entsprechende Modifizierung der Kompetenzen des Bankrates auf dem Verordnungswege im Geschäftsreglement prOfen können. Indem er diese Kompetenzfrage nicht mit der notwendigen Emsthaftigkeit geprüft hat, hat der Regierungsrat seine Dienstpflichten verletzt.
bb) Das Verschulden
In diesen beiden Fällen hat der Regierungsrat zumindest fahrlässig gehandelt, indem er seine Mitwirkungsmöglichkeiten ohne triftige Gründe unterlassen hat. Einzelheiten sind in den dafur vorgesehenen besonderen Verfahren zu prfen.
b) Vermögensrechtliche Verntwortlichkeit
Auch hier sind in rechtstheoretischer Hinsicht die Ausführungen zu beachten, die im Teil 2, IV.4.b angestellt worden sind. Die vermögensrechtliche Verantwortlichkeit des Regierungsrates ist auf Grund des Verantwo-rtlichkeitsgesetzes zu beurteilen. Die vorliegenden Sachverhaltsfeststellungen der PUK erlauben es nicht, die Grobfahrlässigkeit der oben unter a) beschriebenen Dienstpflichtverletzungen zu bejahen oder zu verneinen. Diesbezüglich müssten weitere Abklärungen getroffen werden.
6. Zensoren
Die Zensoren waren mit der BiK-Übemahme nicht befasst, weshalb ihr Verhalten in diesem Zusammenhang irrelevant ist.
7. Kantonsrat und seine Kommissionen
Der Kantonsrat und seine Kommissionen waren mit der BiK-Übemahme nicht befasst. Damit stellen sich mit Blick auf die Verantwortlichkeiten keine Fragen.
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Zusammenfassend sind hier - auf Gnund der vorstehenden Ausfahnungen nochmals die einzelnen Dienstpflichtverletzungen, welche mindestens die disziplinarrechtliche Verantwortlichkeit in objektiver Hinsicht begranden, im Sinne eines stark vereinfachenden und verhueenden Oberblicks daeustellen. Die vermogensn3chtliche Verantwortlichkeit muss im einzelnen offen bleiben, kann jedoch in jenen Fallen nicht a priori ausgeschlcssen werden, wo ein bestimmtes Verhalten als objektiv widernechtlich erscheint. Allerdings mOssten der Grad des Verschuldens, sowle Schaden und Kausalitat in den dafr vorgesehen Verfahren noch testgestellt und im einzelnen zugeordnet werden. In diesem Sinne sind den verschiedenen Trägern rechtlicher und politischer Veramwortung nach der hier vertretenen Auffassung folgende Dienstpflichtverletzungen vorzuwerfen:
1. Bankratspräsldent Daniel Müller
-Führungsfehler im Zusammenhang mit der Nichtanpassung der Reserven,
-Führungsfehler bei der Nichtintervention anlässlich der Auflosung stiller Reserven 1989 zur Aufbessenung des Jahresergebnisses,
-Führungsfehler im Zusammenhang mit der ungengenden Personalreknutienung,
-Führungsfehler im Zusammenhang mit der Organisation der Direktion,
-Führungsfehler im Zusammenhang mit der fachlichen Überforderung von Adelbert von Arx,
-Führungsfehler im Zusammenhang mit der Bewältigung des Debakels der Flliale Dornach bzw. der Ausrichtung von grosszügigen Abgangsentschädigungen für zwei Direktoren und der Unterlassung von prozessualen Schritten gegen die verantwortlichen Bankdirektoren,
-Führungsfehler im Zusammenhang- mit der Kompetenzanmassung der Bankkommission, indem dem Bankrat der Entscheid über die Neuausrichtung der SKB-Geschäftspolitik vorenthalten wurde.
2. Bankratspräsident Dr. Heinz Frey
-die Favorisierung der Übemahme der Bank in Kriegstetten vor dem Hintergrund der Schwäche der SKB und trok Kenntnis des maroden Zustandes der BiK bzw. die Nichtbeachtung von Anzeichen, die auf den schlechten Zustand der BiK hingewiesen haben,
-die vorzeitige Unterzeichnung des Letter of Intent, ohne die Erklärung der Regierung über ein allfälliges Veto abzuwarten,
-der Berechnungsfehler bei der Festsetzung des Übernahmepreises der BiK
-das Unterlassen der Prüfung der Schadensbegrenzung bzw. eines möglichen Rückzugs aus der Übernahme der BiK,
-der Abschluss des Übernahmevertrages mit der BiK, ohne die dem Regierungsrat eingeriumten Mitwirkungsrechte zu beachten.
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3. Mitglieder der Bankkommlssion in der Ära Daniel Müller
-Verletzung der cura in eligendo bei der Wahl der Direktoren Manfred Lanz und Dr. Thomas Hammer in die Direktion,
-die Kompetenzwidrigkeit bei der Zurückhaltung von Informationen im Rahmen der Standortbestimmungen durch Manfred Lanz und Max Cotting,
-die Kompetenzanmassung, indem dem Bankrat der Entscheid uber die Neuausrichtung der SKB-Geschäftspolitik vorenthalten wurde.
4. Mltglieder der Bankkommission in der Ära Dr. Heinz Frey
-die Nichtbeachtung von Anzeichen, die auf den schlechten Zustand der BiK hingewiesen haben.
5. Mltglieder des Bankrates in der Ära Daniel Müller
-grundsätzlich die gleichen Fehler wie dem Bankratspräsidenten Daniel Müller, -teilweise eine Verletzung der Sorgfaltspflicht in der Mandatsübemahme,
-(inklusive Bankratspräsident Daniel Müller) die Unterlassung einer umfassenden Prüfung der Bank im Anschluss an die Beratung des Berichts der Arthur Andersen AG über die Untersuchung der Filiale Dornach,
-die Nichtdurchsetzung der Kautionspflicht für die Bankbeamten.
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6. Mitglieder des Bankrates in der Ara Dr. Heinz Frey
-die Genehmigung des Kooperationsprojekts mit der BiK ohne seriöse Prüfung der notwendigen Unterlagen bzw. die Tatsache, dass sie sich als unerfahrene Bankräte zu dieser Genehmigung haben drängen lassen, ohne eine Vertagung für eine vertiefte Überprüfung zu verlangen,
-der Berechnungsfehler bei der Festsetzung des Ubernahmepreises der BiKAktien,
-die Nichtdurchsetzung der Kautionspflicht für die Bankbeamten,
-zusätzlich Bankrat Dr. Pirmin Bischof das Verhalten beim Abschluss des Übemahmevertrages der BiK, wo die dem Regierungsrat eingeräumten Mitwirkungsrechte verletzt wurden.
7. Finanzdirektor Dr. Alfred Rötheli
-die Unterlassung einer Thematisierung des Problems der Eigenmittelbasis innerhalb des Bankrates,
-die Falschaussage bezüglich der Reserven anlässlich der Festansprache des Bankjubiläums 1986,
-die Nichtintervention anlässlich der Auflösung stiller Reserven 1989 zur Aufbesserung des Jahresergebnisses,
-die Zuwiderhandlung gegen einen Regierungsratsbeschluss bzw. die ausdrckliche Favorisierung des Rotationsprinzips für den Direktionspräsidenten entgegen dem erklärten Willen des Gesamtregierungsrates,
-die unterlassene bzw. mangelhate Information des Gesamtregierungsrates unter Berufung auf das Bankgeheimnis,
-die Nichtdurchsetzung der Kautionspflicht für die Bankbeamten.
8. Flnanzdirektor Peter Hänggi
-die Unterlassung einer Thematisierung des Problems der Eigenmittelbasis innerhalb des Bankrates,
-die Unterlassung von Interventionen, als der Bankrat keine umfassende Prufung der Bank im Anschluss an die Beratung des Berichts der Arthur Andersen AG uber die Untersuchung der Filiale Domach beschloss,
-die Unentschlossenheit und Widersprüchlichkeit anlässlich der Vertretung der Ansichten des Gesamtregierungsrates innerhalb des Bankrates sowie der Bearbeitung des Dossiers Kantonalbank",
-die mangelhafte Information des Gesamtregierungsrates,
-der Berechnungsfehler bei der Festsetzung des Ubernahmepreises der BiKAktien,
-die Nichtdurchsetzung der Kautionspflicht für die Bankbeamten.
9. Gesamtregierungsrat (bis Ende 1991)
-die ungenügende Wahrnehmung der Oberaufsicht uber die SKB.
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10. Gesamtregierungsrat (ab Anfang 1992) -die ungenügende Wahmehmung der Oberaufsicht uber die SKB,
-die zögerliche Haltung bei der Stellungnahme zur Übemahme der BiK gegenuber dem Bankrat.
11 . Zensoren
-die faktische Nichtausübung ihres Amtes.
Freiburg und Zürich, den 4. August 1995
12. Kantonsrat
-eine Verletzung der cura in eligendo bei der Wahl der Bankräte,
-die Unterlassung der Empfehlung an den Regierungsrat, es sei die Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen die zurückgetretenen Bankräte nach dem Debakel der Fliale Dornach zu prüfen.
13. Geschäftsprüfungskommisslon
-die Unterlassung der konsequenter Forderung nach Information bzw. die Nichtintervention gegen die Berufung der Bankbehörden auf das Bankgeheimnis.
Freiburg und Zürich, den 4. August 1995 Für die Autoren: