Europa-Institut der Universität Basel Förderverein
Oeffentlicher Vortrag vom 7. September 2000
Beat Kappeler
Europäische Staatlichkeit und das stumme Unbehagen in der Schweiz
Nach der gelungenen Abstimmung über die bilateralen Verträge hat sich die Stimmung in der Schweiz gegenüber weiteren Integrationsschritten zur Europäischen Union nicht geklärt – die Parlamentskammern wälzen ihre Antwort auf die Beitrittsinitiative hin und her, die Wirtschaft schweigt – gesättigt – und in weiteren Kreisen wird das Thema kaum diskutiert, allenfalls herrschen plakatierte Meinungen pro oder contra vor.
Ein Behagen kann man das nicht nennen, also ist es ein Unbehagen, und es ist erst noch stumm.
Diese Stummheit hat ihren unmittelbaren Grund darin, dass die Schweiz kein Mitgliedsland ist. Daher haben keinerlei staatstragende Institutionen oder meinungsbildende Personen je die laufenden Verfassungsschritte europäischer Staatlichkeit mit jenem Engagement diskutiert, welches vom Gefühl „tua res agitur“ bestimmt ist. Ich fehle nicht in der Erinnerung, dass 1985 das Binnenmarktprogramm als Delor’scher Uebermut, und „Maastricht“ mit dem Euro, den neuen Pfeilern, vor dem Gipfel überhaupt nicht wahrgenommen wurde. Die gegenwärtigen Vorbereitungen auf den Herbstgipfel 2000 rund um die Dimensionen der Mehrheitsentscheide als generelles Prinzip oder eines Kerneuropa mit peripheren Mitgliedern sind, wie ich feststelle, in der Schweiz kaum bekannt. Falls dagegen die Schweiz Mitglied der EU wäre, würden wohl täglich 30 Politiker, 30 Beamte, 30 Verbandsfunktionäre und 60 Personen des Kultur- und Wissenschaftsbereichs in Sitzungen mit ihren europäischen Partnern reden, 300 Tage im Jahr – ein quantitativ angedeutetes, qualitativ nicht zu unterschätzendes Element von Vertrautheit, Gespräch und Information.
Die Schweizer also sind unbehaglich und stumm in der EU-Frage, jedoch nicht nur aus diesen unmittelbaren Gründen. Andere, tieferliegende Gründe kommen dazu, sie haben mit den Ueberzeugungen zu tun, was ein Staat, was Politik sein soll und was nicht. Hinzu kommt auch noch die hohe Legitimität des bisherigen schweizerischen Weges, den ihm der erzielte Wohlstand und die wieder erreichte Vollbeschäftigung verschaffen. Diese tief verwurzelten Gründe des stummen Unbehagens seien nunmehr vorgenommen.
The „ever closer Union“ ist eine Realität, das heisst, die EWG, die EG und jetzt die EU zeigen allein schon in den Bezeichnungen eine beispiellose Linearität der Entwicklung, vom Minderen zum Besseren. Diese Integration, welche mühelos immer wieder Stufen nimmt, immer intensiver wird, hat für ein an Statik gewöhntes Land etwas Bedrohliches. Alle Projektionen von Allmacht, von Zwangsläufigkeit und Unentrinnbarkeit sind damit wach und wirksam. Zwar lehrt uns die eigene Geschichte die gleiche Linearität, in der territorialen Ausdehnung der acht, dann der dreizehn alten Orte, in der immer stärkern Bindung vom Grossen Bund oberteutscher Landen bis zu Staatenbund und Bundesstaat. Aber diese Linearität wird Europa nicht gerne zugestanden – zu verschieden empfinden viele Schweizer die Länder des Kontinents, zu tief sitzt das Misstrauen der kürzlichen Geschichte. Denn immerhin hat das zwanzigste Jahrhundert gezeigt, dass die Höherentwicklungen der Kultur und Sicherheit durch Staatlichkeit umkehrbare Prozesse sind. Die europäische staatliche Kultur ist zweimal spektakulär gescheitert, Demokratie, Sicherheit und Menschlichkeit sind keine linearen Prozesse gewesen. Es bleibt die Furcht der verschonten, aber in Grauen erstarrten Beobachter dieses Zwangs und Scheiterns von Linearität gesellschaftlicher Prozesse.
Die nächste Hemmung leitet sich aus der heute gegenläufigen politischen Korrektheit ab: Europäer, vor allem aber die deutschen Föderatoren, verlangen wegen dieser Erfahrung, dass die Völker und die Individuen, einander schätzen, lieben, sollen, dass multikulturelle Färbung zu wünschen ist. Die eidgenössische Staatlichkeit leitet sich aus einem andern Gefühl ab – man schliesst sich in Not zusammen, aber sonst lässt man einander die lange Leine, beharrt man auf Föderalismus, um einander nicht nähertreten zu müssen. Die Schweiz hat in den Zeiten des Nationalismus als nicht-nationale Einheit zusammengehalten, nicht weil ihre Teilkulturen einander liebten, sondern weil diese ihre kulturellen Mutterländer mehr verabscheuten, und weil man minimale Konsens- und Verkehrsformen miteinander entwickelt hatte. Das ist noch heute so. Deutschschweizer und Welsche verstehen einander nicht (immer weniger, weil die Deutschschweizer immer atlantischer werden), sie interessieren sich nicht füreinander, aber es wäre ihnen unangenehmer, mit Frankreich, Deutschland oder Italien zusammen zu sein. Man hat dafür die Mechanismen, um aneinander vorbeizukommen. Der (deutsche) Diskurs, dass Europas Völker sich zusammenschliessen müssen, dass sie sich sehr ähnlich seien, stösst daher auf Unverständnis, kann am „eigenen Leib“ hier nicht nachvollzogen werden.
Zwar könnte die europäische Konstruktion ebenfalls als Föderalismus gelesen werden – auf europäischer Ebene schliesst man sich zu den unbedingt notwendigen, gemeinsamen Werken zusammen, und lässt Kultus, Erziehung etc. den Nationen zur unterschiedlichen Ausführung. Doch wird die EU selten so dargestellt, und die erwähnte lineare Entwicklung zur „ever closer union“ verdeckt diesen Aspekt. Die Osterweiterung und die damit angestrebten generellen Mehrheitsentscheide bestätigen einmal mehr den Trend. Wenn einmal die „Kompetenzkompetenz“ die europäische Ebene erreichte, hätte die Linearität gesiegt – europäische Organe legten dann fest, was die Kompetenzen der EU sind.
Die europäische Konstruktion und ihre tägliche Praxis sind das Werk politischer Eliten (nicht im qualitativen Sinne gemeint[1]), während die Schweiz nur wenige Individuen dieser Funktion, nicht aber eine entsprechende Schicht, kennt. Die Minister des Rats und die Staats- oder Regierungschefs der intergouvernementalen Gipfel sind legitimierte Vertreter ihrer Länder, mit zugehörigen parlamentarischen Mehrheiten. Ihre europäischen Entscheide gelten zuhause auch, können in die nationale Gesetzgebung übersetzt werden. Ausserdem schützt ein Europäischer Gerichtshof ihre Entscheide in extensiver Auslegung, wenn sie im Integrationssinne verlaufen.
Man kann sich das hier zuhause nicht richtig vorstellen, und es wird auch kaum diskutiert. Bloss in regelmässigen Kritiken dieses europäischen Politikstils wird dieser Unterschied angetönt. Interessanterweise kritisieren diesen Stil indirekt auch die EU-Befürworter, die deswegen EU-Europa mehr Volksrechte anbieten. Doch verkennen sie dabei, dass die Erhebung des europäischen Volkes zum Souverän gerade jenes Organ der EU-Staatlichkeit konstituieren würde, das die „Kompetenzkonpetenz“ erhält. Die entschiedene Reaktion der europäischen Polit-Elite gegen den Ruf des EU-Kommissars Verheugen nach Plebisziten zur Osterweiterung (Sept. 2000) zeigte, dass dies bewusst ist, oder dass eben eine Polit-Elite ihr Entscheidungsrecht verteidigt (und populäre Reaktionen fürchtet).
Doch dieser Politik-Stil des entschlossenen Regierens im Europäischen Rat und auf den Intergouvernementalen Gipfeln hat Folgen: würde die Schweiz sich in die EU integrieren, erst recht in eine EU, deren Rat dereinst nur noch mit Mehrheiten entscheidet, dann müsste sie ihr politisches System intern stark hierarchisieren[2]. Die zu Brüssel im Rat legiferierenden Bundesräte müssten das Land (i.e. seine Regierung, gemäss Art. 146 EU-Vertrag) engagieren können, müssten die Entscheide, die Kreuzkompromisse durch sichere parlamentarische Mehrheiten bringen können.
Bei jeder Gelegenheit kann die Fahrigkeit schweizerischer Regierungstätigkeit gesehen werden, gerade auch bei Europafragen: nach der Abstimmung zu den bilateralen Verträgen haben zwei Regierungsmitglieder in den Tagen darauf schon unterschiedliche Integrationsvisionen geäussert, und schon in der Woche darauf machte sich das Parlament an in der Folge mehrfach umgestossene Entscheide, wie einer Europa-Initiative zu begegnen sei. Dabei hatte man dem Volk versprochen, die Bilateralen hätten nichts mit der EU-Frage zu tun, aber Regierung und Parlament konnten diesen Eindruck nicht einmal mit geschickter Verschiebung der tagespolitischen Agenda vermeiden. Den Kontrast dazu bildet die englische, parlamentarisch gestützte Regierung, welche über den Regierungswechsel innerhalb der Tories (Thatcher zu Major) und von den Tories zu New Labour die nationalen Interessen gegenüber der EU ungefähr gleich interpretiert. Es muss im schweizerischen Fall damit gerechnet werden, dass der Bundesrat, ohne Koalition, ohne Programm, ohne Verantwortlichkeit und ohne parlamentarische Mehrheit, nie und nimmer in Brüssel „die schweizerische Stimme“ (Föderalismus, Liberalismus, frugale Republik, Subsidiarität, etc.) mit einiger Konstanz hören liesse.
Vor diesen umrisshaft wahrgenommenen Perspektiven scheut sich der Schweizer, der schon unter sich keine institutionellen Reformen (des „régime d’assemblée“ mit liberum veto aller) von Gewicht zuwege bringt. Diese unter Anpassungsdruck an ein im Grunde politstil-fremdes System vornehmen zu müssen, verstärkt das stumme Unbehagen.
Damit in gewissem Zusammenhang steht die gegenseitige Rolle von Staat und Wirtschaft, welche die Schweiz zugesteht. Obwohl sich der schweizerische Staat als Interventionsstaat und als sozial beauftragter Umverteilungsstaat merklich zu dem anderswo Ueblichen hin bewegt hat, liegt sein Selbstbild unter den Bürgern (und die quantitative Bedeutung) davon noch weit entfernt. Im Prinzip wird bis weit in die politische Linke hinein das Subsidiaritätsprinzip gebilligt. Dieses Prinzip wird aber nicht nur im föderalistischen Sinne, wie in der europäischen Diskussion seit 1990, aufgefasst, sondern als Vorzug der Lösungen durch die zivile Gesellschaft vor jenen durch den Staat. Nun aber belegt der europäische Staat bereits annähernd gleich viele Handlungsrechte wie der schweizerische Bundesstaat, und er übt sie formalistischer, energischer aus. Die Schweiz ist, trotz aller Fortentwicklungen, ein archaischer, frugaler Staat aus dem grossen liberalen Zeitalter Ende des 19. Jh. geblieben.
Seit die angelsächsischen Staaten nach 1979 zur angebotsreinigenden Reform im Verhältnis Staat-Wirtschaft übergegangen sind, und dies fühlbare wirtschaftliche Erfolge gezeitigt hat, erscheint der kontinentaleuropäische „Primat des Politischen“ zunehmend überlebt, ein Zeichen vergangener Epochen, Epochen voll Inflation, Gruppenkämpfen und hohen Steuer- wie Sozialbelastungen. Insofern können der schweizerische Staat als modern angelsächsisch, die EU-Staatlichkeit aber als altmodisch, dem Verteilungsparadigma der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts zugehörig, angesehen werden. Heute scheint sich die EU-Staatlichkeit nach einem langen Bogen dem Zustand der Schweiz wieder annähern zu wollen, welche dank ihrer Langsamkeit wie der Hase beim Igel „schon wieder da ist“, wo die Weltgschichte hin will...
Zwar haben viele politisch entschiedene Massnahmen der EU die Binnenmärkte dereguliert, jedoch wurde im Gleichzug nach aussen rereguliert (Handelspolitik, Telekommunikation, Agrarpolitik, Freizügigkeit etc.). Hierin tritt die EU als zentral zuständiger Flächenstaat gegenüber den zwei andern Polen der Triade auf. Dies wiederum ist nicht im Sinne der freihändlerischen Schweiz, die bei Widerwärtigkeiten eher für den Grundsatz „bene vixit qui bene latuit“ optiert. Sich in den Zugwind zu hängen, verursacht deshalb stummes Unbehagen.
Wenn EU-Vertreter den Schweizern oft auch die Integration anempfehlen, damit man wieder mehr Geltung in der Welt draussen habe, kann das ein Land nicht verführen, das keine politische Elite hat, die Ansehen sucht, das seit Marignano ganz offiziell nichts mehr bedeuten will, und das damit sehr gute Erfahrungen machte. Es ist – der bisherigen Diskussion um die Haltung im Zweiten Weltkrieg zum Trotz – eine herausragende Leistung einer Führungsschicht wie der schweizerischen, ein Land anderthalb Jahrhunderte lang (1815-1945) mit allen möglichen Tricks und Kniffen aus Krieg und Krisen herausgehalten zu haben. Wir wissen, dass die Tricks nicht immer edel waren, dass auch Umstände ausserhalb der Schweiz massgeblich dazu beigetragen haben. Der Staatszweck aber wurde erreicht, das Eiweiss auf diesem Territorium überlebte und mehrte sich – eine einmalige Leistung dieser konservativen, stehkragenbewehrten Führungsschicht der damaligen Schweiz.
Deshalb kann der Trost mit der neuen Weltgeltung der EU also nur Nationalstaaten befriedigen, welche ihre Federn und ihre Imperien in den europäischen Bürgerkriegen des Jahrhunderts gelassen haben, aber er kann die Bürger eines verschonten Landes innerlich nicht erreichen. Die Legitimität des Hergebrachten ist zu gross in einem Lande, wo noch die Münzen der Jahre 1860 ff. von Hand zu Hand wandern und von Automaten akzeptiert werden.
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Hiermit haben wir vielleicht einige der Felder stummen Unbehagens aufgespürt, welches die Schweizer gegenüber der Europäischen Union und ihrer zunehmenden Staatlichkeit hegen. Damit ist nicht gesagt, dass dieses Unbehagen unüberwindbar ist, dass andere Länder nicht ebensolche objektive und subjektive Schwellen auf ihrem Weg zur Einigung des Kontinents haben, dass ein Land nicht in der EU auf diese selbst einwirken könnte, oder dass die Europäische Union all den Schreckbildern entspricht oder immer entsprechen wird.
Denn die Veränderung ergreift auch die europäische Staatlichkeit: das Imperium wacht und macht vieles unnötig oder unmöglich, was Europas politikversessene Eliten gerne geregelt hätten. So haben sich die amerikanischen Standards für Aktiengesellschaften, für deren Besteuerungshöhe, für deren Transparenzvorschriften, für die Kartell- und Monopolüberwachung durchgesetzt. So werden wichtige Grundsätze des zwischen staatlichen Zusammenlebens (und der darauf abzustimmenden internen Ordnung) in der WTO, in IWF und Weltbank festgelegt. So beginnt die internationale zivile Gesellschaft echte Subsidiarität zu leben – in der Internet-Regierung, in Standards (bluetooth) und Berufsbildung on-the-job. Ausserdem würde ein Europa mit einer abgestuften Integrationstiefe (Kerneuropa einerseits und weniger engagierte Mitglieder andererseits) schweizerischen Aengsten auf gutem Wege entgegenkommen. Denn letztlich ist die Entwicklung der EU nicht zwangsläufig linear – auch die Schweizer Vertreter (hätten sie eine verantwortete Agenda) könnten sie verändern, und die Schweiz selbst ist nicht an einem idealen Schlusspunkt linearer Entwicklung angekommen. Sie könnte sich noch bewegen.
Daher wird es unumgänglich sein, endlich einmal das stumme Unbehagen in der Schweiz zu benennen, damit es wenigstens nicht stumm bleibt, sondern besprochen werden muss.